《权力的终结》

第七章 世界将属于谁

2012年3月28日，世界上发生了一件重要的事，但很少有人注意到。据澳大利亚财政部统计，就在那天，全世界不发达经济体的经济总量超过了发达国家。专栏作家彼得·哈契曾这样描述，1840年以前，中国一直是世界上最大的经济体，如果说那是历史的轨道，那么这个世界已偏离正轨一个半世纪，而这种偏离状态终于在2012年3月28日那天画上了句号。哈契还引用著名的亚洲经济观察家肯·寇蒂斯的话说：“中国人看到这个会说：‘我们只是碰巧遇上两个糟糕的世纪而已。’眨眼间不过一代人的时间过去，全球权力就此转移了。随着时间的流逝，这将不仅是经济和金融权力的转移，还将是政治、文化和意识形态权力的转移。”

事实真会如此吗？哈契专栏下读者的评论其实能很好地反映全世界的学者和决策人士正在纠结的问题：未来哪些国家会占据主导？来自堪培拉的网民德里克写道：“我认为未来几十年我们无须担心太多。中国和印度只是名义上的权力大国，其实两国的大多数人甚至连使用排水系统和用电都成问题。”网民“巴菲乐”补充道：“我们别忘了那些新兴经济体要面临的问题：边界冲突、使用水和其他资源的权力、专利及其他知识产权、种族、宗教和意识形态的不同、文化多样性、历史争端及战争等。这些新兴国家要面临的不都是美好与光明。”佛蒙特州的戴维提到“应该将这些国家人口的财富分配考虑在内”。悉尼网民“加勒多尼亚”则多了几分担忧：“如果中国经济垮了，你也会失业，到那时如果能找到洗厕所的工作都要感到幸运了。中国打个喷嚏，澳大利亚就要得个感冒，中国得了感冒，那澳大利亚就要得肺炎了。”这一系列评论暗含了一些基本假定，即什么东西让一个国家强大，强大到足以实现霸权，将自己的意愿强加到别国身上。本章将表明，不但定义霸权国家的要素发生了改变，国际体系中权力获得和运用的方式也正发生着深刻的变革。

几个世纪以来，应对国家之间的对抗、争夺领土和资源以及扩大影响力一直都是一国领导人的职责所在。19世纪和20世纪，那些所谓的大国的代表肆意行使着各自的军事和经济权力赢得战争，缔结联盟，确保贸易和领土的安全，并给其他国家制定规则。“二战”后诞生的超级大国一跃到这些大国的顶层，更加震撼人心。21世纪初，随着苏联解体，美国成为世界上唯一的超级大国。很多人说，有史以来第一次，国家间关于权力的争夺最后只有一个赢家，而它或许也是最后的赢家。

正如维基解密创始人朱利安·阿桑奇大肆渲染的那样，维基解密泄露的超过25万份外交文件“暴露了美国对其盟友及联合国的暗中监视，暴露了美国如何对附属国的贪污腐败及侵犯人权置若罔闻，如何游说美国的大公司，也暴露了美国外交官如何利用职权提拔自己身边的人”。

卡内基国际和平基金会主席杰西卡·马修斯等经验丰富的分析家对此并不感到震惊，她挖苦道：“霸权国家一向如此，那些主导国家就是这样行事的。”

从泄露的很多文件中还能看出，由于受到他国政府、政治家、非政府组织及普通市民的重重阻挠，美国要想做成事总要苦苦挣扎。随便翻阅一个月的文件，你就会看到：

当欧洲议会准备投票否决几项旨在追踪恐怖分子融资渠道及提供航空公司旅客名单的举措时，美国坐立不安；

俄罗斯国家杜马要求美国的信用卡公司加入俄罗斯支付卡系统，加入这一系统会极大影响美国信用卡公司的收入，但如果不加入，它们就会被排挤出俄罗斯支付处理市场；

为争取恢复美国军用飞机在土库曼斯坦的着陆权，美国与土库曼斯坦政府展开了拉锯战；

出于保护废核燃料的重要战略考虑，哈萨克斯坦政府拒绝对相关设备及人员实行地方税豁免，美国为此颇感挫败。

即使是那些理论上依附于美国的国家对其也并不顺从。埃及接受了美国数亿美元的军事和经济援助，却依然关押美国非政府组织的高层管理人员；巴基斯坦则为包括本·拉登在内的塔利班和“基地”组织提供避难所；以色列不顾美国请求，执意在争端领土上建造定居点；阿富汗大部分支出需要依赖美国及盟国的援助，却仍为发生在其本土的战争与美国闹僵；尽管美国提出严正警告，以色列仍然可能单方面摧毁伊朗核设施，对此，美国政府烦心不已。美国前国家安全事务助理兹比格涅夫·布热津斯基曾告诉我，世界已经进入“后霸权时代”，没有哪个国家能将自己的意愿任意强加于别国。

弄清楚美国的霸权到底发生了哪些变化是结束无休止争论的关键。传统方法已经完全无法解决一个又一个让人意想不到的问题。起初，冷战的突然结束及其所代表的资本主义意识形态的胜利，以及20世纪90年代以来美国经济的复苏和通信技术的迅猛发展，似乎预示了一个新的单极世界的诞生。在这个世界上，那个唯一的超级大国能够挫败所有可以与之抗衡的竞争者的霸权野心。但是接着，“9·11”事件的发生、布什政府实行单边主义、高赤字的回归以及中国的持续发展又扭转了之前的局面。结果是美国权力衰退的观点又占据了上风。像克伦·莫菲2007年出版的《我们是罗马帝国吗？》（Are We Rome?）一书一样，从很多书的书名中，人们都可以瞥见“历史上的帝国总会走向没落”的影子。

美国总统奥巴马出人意料的当选同样叫停了这场争论。似乎一夜之间，美国在世界的道德公信力得到了刷新，而几年前开始迅速衰退的美国软实力也随之得到了提升。然而，金融危机、长期的重度财政失衡与令美国人心力交瘁的伊拉克战争及阿富汗战争一起破坏着奥巴马残存的全球魅力。在2012年的国情咨文演说中，奥巴马近乎气急败坏地维护着美国的尊严：“任何告诉你美国在衰落的人……其实都不知道自己在说什么。”无论是报纸要闻、经济数据，还是深奥的国际关系理论或对不同时期世界秩序所做的对比研究，都促使关于美国全球地位的探讨的继续。

然而，不只美国的权力看起来摇摆不定，其竞争者的发展形势也并不明朗。很多人认为欧盟会对美国的权力构成威胁，但欧盟自身也深陷严重的经济危机，治理不善，人口老龄化加剧，大量外来移民的安置问题尚未解决，这些都导致了其发展步伐的放缓。另一个老对手俄罗斯虽然继承了苏联的资源及军事力量，却也面临着人口老龄化的问题。同时，俄罗斯是一个专制的石油国家，其政府要时刻小心翼翼地应对人民的不满。具有后共产主义特征的裙带资本主义维持了20年，政府的过度干涉及赤裸裸的犯罪让这个大国一度变成了蹒跚跛行的怪兽，它虽然拥有自己的核军火库，却只是之前那个超级大国的影子而已。

如前所述，一些人在努力证明着一个新的大国正在崛起，而他们的理由很简单，那就是东方具有活力。全球语言监测机构对世界主要媒体的追踪显示，21世纪的新闻报道中，与“中国崛起”有关的文章阅读量最大。中国经济在全球经济萎靡不振时仍能高歌猛进，其军事实力和外交影响力也在持续彰显。20世纪90年代中期以来，亚洲经济的增长速度是美国和欧洲的两倍。对于未来的形势，专家们的意见基本一致，唯一的分歧是西方经济到底将在何时被甩在后面。有人预测，到2020年，亚洲的经济总量将比美国和欧洲加在一起还要多。还有人预计，到2050年，中国一国的经济总量就能远远超过美国；到21世纪中期，按照购买力衡量，中国的经济总量将是美国的两倍，紧随其后的是印度，欧盟将排在第三位。这些预测让美国人感到恐慌，却让中国人欢欣鼓舞。正如我们前面所看到的那样，澳大利亚人也加入了这场争论，并且和其他人一样，他们的看法也有分歧。

然而，中国并不是唯一一个正在崛起的有力竞争者。经济的高速增长、对核武器的拥有及技术和外包产业的繁荣促使印度渴望跻身大国之列。奉行积极外交政策的大国巴西在取代英国成为世界第六大经济体之后，已经在全球崭露头角，顺利成为金砖国家（包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）这一世界新兴力量中的一员。对于地区性问题，这些国家持有不同的立场，扮演着不同的角色，有的充当调节者，有的充当鼓动者，有的发挥稳定形势的作用，也有的有时甚至会成为欺侮周边小国的恶霸。无论是在与美国的双边交往中，还是在联合国及其他一系列多边论坛上，这些国家都曾抵制和反对过霸权国的特权。

这些国家的行为会威胁世界秩序的稳定从而导致美国必须出手制止吗？这些国家是不是根本就没考虑过打破美式和平，而只是力图在这一秩序下尽可能多地获得好处呢？它们的出现到底预示着什么？是美国主导的单极体系的深化，是中国等国家作为主要对手的初步崛起，还是世界秩序从单极向多极的转化（在新的多极世界中，美国只是日益增多的实力不相上下的伙伴和竞争对手之一）？有没有可能全部或个别金砖国家根本就是好景不长，很快就会陷入贫穷国家政治、经济、社会和生态失衡所造成的一系列麻烦？事实上，在经历了经济的快速增长之后，这些金砖国家及其他表现耀眼的新兴市场国家的增长步伐已经放缓。在快速变化的社会中，这一现实常会激发政治不满。以上几种观点都有各自的支持者，他们为各自的国家提出意见和建议，以期能够提升国家利益，并在可能的情况下帮助维护世界和平。

本书后面的内容将探讨为什么霸权问题让各国军事和外交思想家伤透了脑筋，为什么世界主要国家间的权力转移关系到我们每个人，远不止哪个国家的国内生产总值最高、军事实力最强、在奥运会上拿的金牌最多那么简单。但本章将要讨论的是一个常常被那些讨论并关注国家财富的人忽略的根本性问题。不管是世界头等大国，还是努力跻身大国之列的国家，抑或是看上去尚困在最底层的国家，都难以逃脱数量革命、迁移革命、心态革命以及伴随着这三大革命的权力衰退的影响。产出和人口增长的停滞，商品、思想和人口前所未有的流动，以及民众渴望和抱负的日益增强削弱着权力壁垒，这是所有国家都面临的现实，与各国的规模、收入水平、政治体制或军事力量无关。

随着权力壁垒的坍塌，有能力玩转权力政治的精英国家与曾经被大国占领或忽视的前殖民地国家、附属国及偏远的边缘国家之间的差别日益消除。过去，那些复杂且昂贵的智能化系统让少数国家拥有了信息优势；现在，现成的数据及网络资源让小国也能与大国竞争。过去，大国靠数亿美元的对外援助建立了良好声誉，扩大了影响力，赢得了其他国家的忠诚；现在，一国获得外国援助的渠道越来越多，不仅一些小国开始加入对外援助队伍，基金会也成为新的援助者，它的援助额比某些国家的国内生产总值还要高。过去，好莱坞和共产国际曾经将各自的文化影响力发挥到极致；现在，孔子学院、宝莱坞电影和哥伦比亚的电视剧赢得了大众的心。

小国摆脱大国摆布的能力不断提升，这是权力转移的一部分。伴随着权力的转移，国际事务中出现了更多的权力行为体。“基地”组织、比尔及梅琳达·盖茨基金会和半岛电视台都是例子，它们有着与国家不同的目标。恐怖分子、叛乱分子、非政府组织、移民团体、慈善人士、私营企业、投资者、金融家、传媒公司和新的全球宗教的出现并不意味着军队和大使已经过时、再无用武之地了，它们只不过是限制了军队和大使的作用，通过新的渠道和方式影响国际议程。让我们以一段名为“科尼2012”的视频为例，该视频的制作者是基督教活动家、电影导演杰森·拉塞尔 ，他的目的是通过这段视频呼吁将科尼这个战犯绳之以法。该视频上传到YouTube网站后短短几周，播放次数已达数千万次，各方反响强烈，名人们也纷纷表示支持，呼吁采取行动，该视频对乌干达的描绘更是激起了一些乌干达人的愤怒。当然，对国际关系影响更大的还是军售、国家援助项目、外敌入侵的威胁及贸易制裁。并非所有小国都能通过新途径发挥影响力，但还是有很多小国做到了。

美国、中国和俄罗斯等大国在关注军事和商业竞争的同时，必须重视这种新形式的行动主义对本国政治、经济和文化产生的影响。正如第6章中提到的，权力的衰退极大地改变了全球冲突。它深刻改变了国与国之间的日常外交，改变了影响我们生活的关系网，改变着世界秩序。要理解它的影响，我们首先要了解为什么霸权和大博弈如此重要。

霸权的风险

每当全球政治处于动荡期，冲突暴乱便会抬头。事实上，当大国间的权力地位发生变化，面对风险的不只是国际体系的影响力，还有其稳定性甚至存亡。

当一国要增强其国家利益时，其利益势必会与其他国家的利益发生冲突。冲突可能涉及领土、自然资源、水资源或洁净空气的获得、航线，以及与人口流动、敌对团体庇护或其他事项相关的规则。这些利益冲突可能导致边境战争、代理人战争、领土争端、叛乱、非法特工行动、人道主义干预、流氓国家破坏或对各种权力的攫取。当地区力量不能阻止和控制这些冲突时，人类势必要付出可怕的代价，历史上这样的教训比比皆是。几个世纪以来，从三十年战争、拿破仑战争到第一次和第二次世界大战，战争的范围和规模不断扩大，充斥着无尽的冷酷和血腥。

1945年后，很多严重的地区冲突造成了大量破坏，却没有演变为全球性战争。为何全球和平能前所未有地持续如此之久？60年来，各国都很清楚本国在世界上所处的地位，因此也清楚哪些界限是不能跨越的。在冷战时期的两极格局下，大部分国家或多或少都进入了美苏两大阵营的势力范围，其余国家则深谙游戏规则，从未想过要打破既定格局。冷战结束后，美国的军事、经济和文化影响力都独占鳌头。

麻省理工学院教授查尔斯·金德伯格于20世纪70年代提出了霸权稳定论，这一理论引发了今天的很多讨论。其核心观点是，霸权国拥有维持世界秩序的无与伦比的能力和兴趣，是消除代价高昂且危险的国际混乱的最佳良方。该理论认为，如果没有霸权国，各国都愿意遵守的规范、法律和制度体系将是维护世界和平与稳定的唯一途径。这一体系是很有价值的，但也是复杂的，并且与之相比，霸权国的作用更有效。

金德伯格在描绘两次世界大战之间的世界时指出，经济和政治的动荡，包括金本位制的崩溃、“大萧条”、欧洲动荡和法西斯威胁的上升，都反映了霸权的失败。当时的英国为维护霸主地位而部署军队并大量投入资金的意愿和能力都在衰退，唯一一个有能力接任的国家美国坚持的是孤立主义原则。当时没有一个既有能力又有政治意愿运用自己的权力维持世界秩序的霸权国，这种局面导致了“大萧条”的扩散及第二次世界大战的最终爆发。

历史学家们通过人口、经济产出、军费开支及工业产值等指标衡量国家的权力，以判断霸权国与其他国家之间差距最大的时间点。学者威廉·沃尔福斯在分析大量数据后指出，19世纪60年代的英国和“二战”后1945~1955年的美国“体现了权力在体系领导者身上最大限度的集中”。但与冷战后的美国相比，曾经的英国和美国都只能算是小巫见大巫。1999年，沃尔福斯写道：“美国是当代世界史上第一个同时拥有决定性经济、军事、技术和地缘政治优势的大国。”他认为，在各领域的国际竞争中都没有竞争者能与美国相匹敌，一个单极世界由此诞生。这一观点得到了很多分析家的认同。这是世界历史上一个全新的体系结构，它能给世界带来和平与稳定，将长期持续下去。

新要素

当美国作为霸权国帮世界实现稳定时，其成功突显了世界体系中两个新的权力要素：一个是软实力，即一国的权力可以通过其文化和思想的吸引力得到表达和强化；另一个是各种组织、条约、国际法规和公约数量的激增。20世纪下半叶，越来越多的国家加入了各种机构或签署了各类协定。在这一不断发展的制度框架下，全球合作的参与者越来越多，合作的内容越来越丰富，远远超出了人们的预料。

“软实力”这个概念在扩张主义时期就出现了雏形。无论是罗马人、英国人还是法国人，都怀揣着“文明的使命”竭力向殖民地灌输西方文明的荣耀，要么用钱财和荣华作诱导，要么通过教育、社会或文化框架的设立加以引导。政治学家约瑟夫·奈曾在克林顿执政期间担任高级官员，他在1990年出版的著作《美国注定领导世界：美国权力性质的变迁》（Bound to Lead: The Changing Nature of American Power）中把这个概念的现代版阐述得更具善意、更加温和且更有平等主义特质。软实力的概念通过这本书得到了确立。随后，在2004年出版的《软实力》（Soft Power）一书中，奈进一步探讨了软实力的概念，而该书的副标题透露了最关键的信息—“世界政治的成功之道”（The Means to Success in World Politics）。

如奈所描绘的，软实力是一种难以衡量却很容易感知的力量，包括名誉和尊严的威力、受好评的制度所传达的善意、良好的经济环境及富有吸引力的文化。软实力不像战斗机的数量、作战部队的规模或是石油储量那样容易量化，但它的价值同样不言而喻。显而易见的是，20世纪90年代，硅谷和好莱坞通过推动全球技术革新及推广与美国文化相关的娱乐产品，增强了美国的软实力。虽然软实力并非美国独有，但90年代中期，美国在这一全新的重要权力领域所享有的主导地位与其在传统权力领域的地位一样牢固。

当前国际合作的程度也是历史上前所未有的。从1945年联合国创立开始，各国政府便逐步增加在新的合作方式上的投入。仅1970~1997年，国际间协定的数量就增加了2倍多。美国国务院公布的美国当前正在参与的协定的清单近500页，从北极熊到路面交通再到核能源，协议内容可谓无所不包。今天，国与国之间达成的行为标准广泛存在，各种协定和组织的运作规模绝非一个世纪以前可以想象的。这些协议和行为准则规范着一切，不仅包括对战犯的处理和对渔具的管理，还包括国际长途电话费的收费标准。贸易、金融、通信、移民、外太空、核扩散、濒危物种、传染病、恐怖分子、犯罪，所有一切的背后都有大量协定和相关组织的影响，这些协定和组织限制了各国的选择，但也为各国提供了求同存异、适当妥协的空间。

学者们将其称为“机制”，即为解决某个共同关心的问题而形成的一系列规则和讨论空间。当全球性挑战出现时，会有一种有益的本能促使我们齐心协力，构建特定的机制克服困难，而非各自为营。近期的气候变化及金融危机蔓延就是例子。这与马基雅维利及霍布斯认定的掠夺式的、狭隘且自私自利的国家间政治相去甚远。当今世界有近200个主权国家，这在过去绝对难以想象。因此，当前国家间更广泛且更深刻的关于行为准则的道德共识也是人类文明史上前所未有的。

霸权主义和国际规则的结合一度维护了全球稳定。两者曾共同发挥作用，而不是相互竞争。联合国体系（包括安理会常任理事国席位和否决权在内）设立的初衷是维护第二次世界大战的战胜国，尤其是美国的权威。美国为自己的霸权设定了诸多假想障碍，在欧洲和亚洲驻军，扮演着世界警察的角色，实施了马歇尔计划，担负了联合国及其他国际组织预算中最大的份额。它的竞争对手苏联则利用意识形态、石油和资源在东欧及其他发展中国家建立起一个附庸国集团。双方以相互确保摧毁为威胁，地区冲突被两极对抗所抑制。苏联解体后，美国成为唯一的霸权国，承担起了所有的负荷。它拥有庞大的军力优势，是世界上最大的经济体，在全球范围内拥有最丰富的贸易及投资，它还拥有强大且稳固的政治体系和安全得固若金汤的国家领土，在世界各个角落部署着外交人员、军队及强大的谍报网。与此同时，各类国际协定和论坛构成了一道屏障，防止争端演变为暴力，将竞争导向讨论和共识。这样一来，霸权稳定论似乎得到了证明：枪支和金钱的硬实力与文化和思想的软实力及各种制度一起表明，一种长久且有百利而无一害的美式和平就在眼前。

不是霸权，是什么

10年后，这一图景复杂了许多。“9·11”事件的重击粉碎了美国人认为本土绝对安全无忧的幻觉。伊拉克和阿富汗冲突的难以解决暴露了美国在军事优势上的局限，金融危机及大衰退将其经济问题暴露无遗，两大主要政党的较量加剧了美国国内政治极化的趋势。然而，这一时期，美国并没有遇到清晰的对手。中国和印度的经济增长确实不同凡响，但相对于美国来说仍难望其项背，并且两国自身都有严重的弱点。其他大国也没有达成能够利用美国弱点的重要联盟或协定。经典均势理论的要素（各国谋划联盟以抵消另一个联盟的影响力并限制其势力范围）尚未显现。少数国家开始明确地在几乎所有国际场合（从贸易规则谈判到气候变化谈判）争夺主导权，但这毕竟还是和边界地区的武力集结有天壤之别。自华沙条约组织解体至今，还没有出现任何公开反对由美国领导的北约的军事联盟。然而，对于美国霸权的行使，国内意见并不一致，最多只能说是前景并不明朗。那么到底发生了什么？毕竟在过去几年中，这种不确定确实引发了很多的猜测与担忧。

有人回应指出，霸权国要付出经济及政治成本，但近年来美国承担这些成本的经济能力和政治意愿都在下降，这是美国衰落的信号。这是一个经常被提及的话题。耶鲁大学历史学家保罗·肯尼迪在其1987年出版的著作《大国的兴衰》（The Rise and Fall of the Great Powers）中描述了世界权力体系在500年中的起起伏伏，在结尾部分援引以往帝国的经验，就美国并不牢靠的统治地位发出了警告：当一国不能整合资源以支持过度扩张的军事行动时，其统治地位便岌岌可危了。苏联解体似乎驳斥了肯尼迪的预测，但“9·11”事件后的世界似乎再次印证了这一预测的合理性，甚至一些美国霸权的鼓吹者也开始担心，现有世界秩序面临的最大威胁不是一些阴险的竞争者的出现，而是美国无法扮演好自身的角色。著述颇丰的英国历史学家尼尔·弗格森在2004年出版的专著《巨人》（Colossus）中提到，美国应该多做一些事情，这样才能承担起作为“自由帝国”引领者的责任。弗格森认为，战后所有的规则和制度都加起来也不足以应对从技术中汲取了新力量的流氓国家、恐怖主义或是疾病，“世界需要一个能够干预的机构……控制流行病的传播、推翻暴君、结束局部战争并根除恐怖组织”。也就是说，世界需要一个有能力且活跃的霸权国。

关于国际竞争的未来趋势，可谓众说纷纭。保守派学者罗伯特·卡根预测，随着中国、俄罗斯、印度和逐渐统一的欧洲开始争夺权力，“21世纪将向19世纪看齐”。另一种观点认为，这些竞争者虽然并未公然挑战美国的霸权地位，但其正采取“软制衡”的手段限制和削弱美国的霸权，比如通过非正式协议、在国际论坛上结成投票集团或是拒绝美国在外交和军事上的请求。还有一些学者认为，弗格森的担心过于夸大了，因为美国的霸权地位并未受到多大的损害。即便当今世界像法里德·扎卡利亚所说的那样是一个“后美国世界”，不断有新的竞争者出现或是存在着多极，美国也依然享有独特优势，而这些优势非但没有削弱反而还在强化美国的权力。

还有人担心，全球经济及人们的生活方式已经发生翻天覆地的变化，在这一背景下，无论是霸权还是国际规则都可能不复存在。他们害怕世界秩序的原始状态（无政府状态）将再次生根。早在1994年，罗伯特·卡普兰便觉察到，无政府状态在随着失败国家、种族冲突、难以控制的恐怖团体和犯罪网络的增多、已经连结为一个整体的世界的脆弱性的突显以及疾病的传播和其他灾难的蔓延而逐渐显现。政治学家兰德尔·施韦勒的观点更可怕，他把世界体系正在发生的变化比作物理学中“熵”状态的开端。当一个体系混乱到一定程度时，便会发生不可逆的熵变。施韦勒认为，信息超载、身份及利益的大不相同让国际政治变得混乱无章，“熵会减少并化解体系中的有效能量。没有人知道权威在哪，因为根本不存在权威。没有权威，便不存在任何形式的统治和支配”。

显然，世界体系处于极不稳定的状态。以上讨论虽然重要，但在世界将何去何从的问题上，各种观点本身就大相径庭，并且我们需要改变传统看法。如此看来，上述讨论便略显空洞。权力衰退或许能为我们提供一个更清晰的视角。

谁害怕这只“大坏狼”？走投无路的传统权力

从根本上讲，大国用以在国际体系中获得成功的工具并没有发生多大变化。武器、金钱及外交手段往往所向披靡。强大、装备先进且战斗力突出的军队，强大的经济实力，先进的技术水平，丰富的自然资源，忠诚且训练有素的外交精英、律师和间谍，以及有吸引力的意识形态或价值体系一直都是一国国际影响力的重要基础。在任何历史时期，那些人口最稠密、经济最发达、政治最稳定、资源最丰富的国家都享有优势。今天，这些要素本身的重要性并没有弱化，但它们所支撑的军事实力、经济实力及软实力等传统权力的效力、有用性和影响力在弱化。

从压倒性力量到临时联盟

如第6章所讲，美国的武器、军队及后勤支出比其他国家的总和还要多。其支出不是没有意义的，所谓的美式和平是真实存在的，美国的军事优势是稳定的最终保障。事实上，美国正式承担着超过50个国家的安全保障义务。美国的军力覆盖了超过130个国家，既有长期驻军，也有展开军事训练、参加维和行动、特种作战行动和平叛行动的小部队。因此，美国的军事支出始终远远高于其他国家。

同时，美国还领导着北约。北约是当今世界上最重要的军事联盟，在其竞争对手华沙条约组织解散以后，它的规模始终独一无二。它具有浓厚的霸权主义色彩。联盟一直以来都是大国政治的核心要素，它们通过可信的军事威胁助力于外交，划分势力范围和禁区，并通过共同防御条约阻止攻击。因此，联盟是世界秩序的基石。数十年来，世界各国的联盟模式保持着稳定。北约和华沙条约组织在“铁幕”两侧推行严格的秩序。在当时的发展中世界，新独立的国家很快就被西方或是共产主义阵营引诱、拉拢或要挟，最终加入联盟。

时至今日，华沙条约组织解散已有20余年，而北约依然在耀武扬威。事实上，3个苏联加盟共和国及7个苏东集团成员国后来都加入了北约。北约和俄罗斯仍是对手，俄罗斯不愿意它的其他邻国继续加入北约，而且反对北约在中欧部署防御导弹。然而，它们也互称对方为合作伙伴，而不是死敌。2002年，双方设立了一个特别委员会，专门致力于疏通相互之间的关系，解决争端。除了俄罗斯之外，北约并没有其他明显的潜在敌人，这对于一个主要联盟来说是前所未有的形势。这种状况迫使北约另觅途径，保持它与这种战略模式不脱节。最典型的例证便是它在阿富汗的行动，不仅北约28个成员国全部参加了行动，还有另外21个国家出了兵。

但显而易见的优势掩盖了其不断增多的缺陷，这些缺陷反映出北约缺乏巨大的现实威胁，其内部权力也在分散。美国是阿富汗战争中的主导，其他国家只是谨慎或象征性地出了一点儿力，甚至还有几个国家撤了军。2010年2月，荷兰政府因为国内反对出兵而垮台，荷兰随后撤军。法国和德国拒绝了美国向其提出的增兵要求。各国军队在战场上听从的是各国军事指挥部门，甚至是立法机构的命令，布拉格或海牙的议会做出的决定可能会限制北约军队在阿富汗战场上的行动，以至于一些美国士兵把所谓的“国际安全援助部队”谑称为“看着美国人打仗的部队”。

北约内部经受着这些矛盾的煎熬，其成员国之间的协调也经受着外部平行结构的挑战。作为一个成立已久的防御组织，西欧联盟与北约有一些结构上的重合。它有自己的防御政策和机制，以自身名义执行维和、军事援助及参加多国部队等海外任务。当然，每一个欧盟成员国都保留了自己的军队。

作为一种新型的多国军事联盟，“意愿联盟”的崛起印证了传统联盟的衰落。这种衰落的最臭名昭著的例子出现在2003年，当时，一些临时聚集在一起的国家表示要么会直接参与伊拉克战争，要么会支持美军的行动。但更多时候，这种衰落是正面的。例如，在阿富汗行动以及一系列安全、维和和人道主义行动中，在地震后的救援和索马里附近海域的巡逻中，各国虽然没有结成正式的联盟，没有受到权威的强迫，但将军事力量整合在了一起。由于这种集体的“意愿”是临时产生的，各国发挥的作用会因各自国内政治发展的不同、各自承担财力负担的意愿的不同以及交换条件的不同而有所差别。例如，许多国家出兵伊拉克是以美国简化对其公民的签证审批手续为条件的。

至于那些在美式和平下真正结成的新联盟，有些不过是地区性组织成员国商讨军事合作的论坛而已，和欧盟相似。以非洲联盟为例，它有自己的维和力量，用以干预地区冲突。又比如，南美防务委员会正在拉丁美洲建立军事网络。但这些联盟都缺乏传统联盟的一些特征，包括紧密合作、分享计划和技术并承诺实施共同防御等。或许，有人曾预期以中国或俄罗斯等大国为首的新联盟会出现，取代华沙条约组织曾经的地位。但就此而言，最积极的努力是由委内瑞拉前总统乌戈·查韦斯做出的，他试图与古巴、玻利维亚及其他一些国家组成军事联盟，形成一股针对美国的地区性对抗力量，却没能取得成功。事实上，如今更具代表性的“联盟”是国家与其所支持的非国家行为体的联盟。例如，伊朗支持真主党和哈马斯；又如，有报道称，委内瑞拉在哥伦比亚革命武装力量和巴斯克激进组织“埃塔”等组织间扮演着中间人的角色。

在军售领域，至少是传统军售领域，传统等级制度得到了一定程度的保存。美国、俄罗斯、中国、法国、德国和意大利一直是主要的军火供应商，几十年来，它们始终控制着绝大部分军火交易。不过，政府支持的官方军售只是全球实际军火交易的一部分。正如联合国秘书长2011年4月的报告所说：“近几十年来，军火交易的主体发生了转变，军火交易已经从最初的政府官员或特工之间的直接交易，逐渐变为随处可见的私人交易，这些人交易的空间是全球化的，往往有多个场所。”这一部分军火交易缺乏管理，情况混乱，已经失控。这也反映了各国国防部门在武装冲突中控制力的弱化，是权力衰退的又一表现。

经济外交的衰落

通常，除了缔结军事联盟，大国也会运用经济手段换取其他国家对本国利益的支持。这其中最直接的方式便是双边援助，即一国政府通过借贷、补助、特惠贸易或资源交易等方式对另一国政府的直接援助。当然，经济外交有时也用于惩罚目的，如对目标国设置贸易壁垒、联合抵制、禁运或对他国经济组织进行制裁。

现在，这些手段仍在使用，但其权力效力却在减弱。首先，由于世界经济一体化的发展，一国对另一国物资、消费者或是融资的依赖程度已经极大降低。而在世界贸易谈判中，无论是美国还是其他富裕国家，都将减少贸易壁垒、建立更开放的资本市场视为长期目标。“华盛顿共识”得到全面推行，成为世界银行、国际货币基金组织以及其他机构的贷款条件，也削弱了美国及英国和法国等曾经的殖民主义国家几个世纪以来所掌握的权力。

当然，因为核问题而对伊朗进行制裁是个例外。联合国、美国、欧盟和其他几个国家对伊朗采取了一系列贸易限制措施，如对伊朗石油实行禁运、削减与伊朗中央银行的交易及限制其旅游业。但在此过程中，美国还要考虑几个对伊朗石油有依赖的盟国的利益，避免它们受限。此外，一些国家有时并不愿意减少购买伊朗产品，其中既包括像韩国和印度这样的友好国家，也包括像中国这样拥有强大实力的国家。因此，美国在做决定时总是进退两难。

此外，通过对外援助彰显自身实力的国家现在越来越多。“二战”结束时，世界上仅有五六家援助机构，而如今却有60多家。20世纪50年代，高达88%的世界援助仅来自于3个国家，它们分别是美国（58%）、法国（22%）和英国（8%）。60年代，随着日本、加拿大和几个欧洲国家海外援助机构的建立，双边援助有了第一次显著发展。紧接着，荷兰和一些北欧国家成为对外援助的主力军，其对外援助占国民收入的比例比美国、英国和法国的还要高。70年代，阿拉伯国家因为石油而发了一笔横财，它们纷纷建立起合作发展基金，用于支持伊斯兰国家和整个非洲的项目计划。到了90年代，随着东欧国家及印度和巴西等新兴大国的加入，援助国的版图再次扩大。截止到2009年，美国、法国和英国的援助总额仅占世界所有政府发展援助的40%。

以上还只是双边援助的情况，它在全部援助中所占的比例为70%。而全球至少有263家多边援助机构，其中既包括世界卫生组织等世界性机构，也包括北欧发展基金等地区性机构，还包括世界渔业中心和国际控制碘缺乏病委员会等专业机构。在多边援助中，发展最迅速的是通过非政府组织提供的私人援助，这些非政府组织通常都有自己的援助计划。2007年，政府发展援助（包括双边和多边）总额约为1 010亿美元，而私人援助总额约为600亿美元。与政府和多边组织相比，全球私人援助机构的工作人员更多，其竞争力也越来越强。

援助渠道的增加意味着受援国是在与很多合作伙伴而不是少数垄断着援助并借机对别国政府施加影响的国家打交道。20世纪60年代，每个受援国平均享有12个援助渠道，而2001~2005年，这一数字几乎是60年代的3倍，达到了33个。在对外投资领域，经济权力的分散体现得更明显。联合果品公司曾经是“香蕉共和国”中美国利益的传送带，现在，这样的日子已经一去不复返。跨国公司的利益在不断扩展，已经超出自己国家的范围，有时甚至还成为对外政策的代理人。随着全球市场的扩张，外包业和制造业的发展、企业并购潮的出现和个人巨额投资的兴起，跨国公司已经日益脱离母国的对外政策轨道，不再像以往那样受其控制。举例来说，全球最大的钢铁公司安赛乐米塔尔集团的总部设在欧洲，其股票在6个国家的证券交易所发行，其最大的股东是印度的一名亿万富翁，试问，在这种情况下，在它身上还有什么国家利益可言？

事实上，近些年来，还是有国家通过海外投资扩大了自身利益，它们便是新兴经济体国家。这些国家的公司活跃在国际投资领域，尤其是农业、自然资源、建筑和通信领域。例如，巴西石油公司和中国海洋石油总公司活跃在石油领域，马来西亚森那美集团活跃在橡胶领域，墨西哥西麦斯公司活跃在水泥领域，墨西哥宾堡集团活跃在食品领域，南非移动和印度巴帝电信活跃在移动电话服务领域。像这些公司一样参与南南对外直接投资的公司还有很多，它们背后是日益强大的投资促进机构、进出口银行和政治风险保险机构的支持。据估计，现在有2万家跨国公司将总部设在新兴市场国家。发展中国家的对外投资在全球对外投资中仍占少数，但也从1991年时仅有的120亿美元猛增至2011年时的3 840亿美元，这其中流向其他发展中国家的投资的比例也在增长。2008年，全球超过40%的并购是由新兴市场投资者完成的，其在管理、人员和品牌能见度等方面的保证，成功打消了过去人们一直持有的“对外投资是富裕国家的政治工具”的观点。

当然，在需求最多而援助竞争最小的领域，经济外交仍然最有可能造成政治影响。近些年来，石油储量大但政治不稳定的非洲成为中国和西方国家的必争之地。过去10年，中国在非洲修建公路、医院和其他基础设施，影响力逐步提高。此外，由于西方国家资金援助的政策及管理条件烦琐，中国以远远高于西方公司的出价购买到了石油特许权，迅速将项目揽入囊中。在中国最近赠予非洲的“礼物”中，向位于亚的斯亚贝巴的非洲联盟总部提供的2亿美元的支持备受瞩目。中国不仅慷慨，还全力维护受援国的主权，不涉足受援国当地的政治动乱及反抗，因此赢得了非洲政界精英们的信任，对法国和美国的公司机构构成了有力竞争。中国在非洲的影响与日俱增，但它在其他国家（尤其是印度、南美和阿拉伯国家）扩大投资时，也面临着权力衰退的威胁。

软实力的弥漫

如果说大国的军事及经济权力已经弱化，那么它们的软实力优势同样受到了影响，尽管其程度难以衡量。自2002年以来，皮尤全球态度调查在越来越多的国家进行了民意测验，调查结果证实，小布什执政期间，美国在全球大部分地区的国际形象都有所下滑，在美国对伊拉克实施军事打击后尤其明显；在奥巴马当选总统之后，美国的国际形象似乎有所提升，有时甚至回升到了超过2002年的水平，而有时则不然。例如，在德国，2002年时有60%的受访者对美国抱有好感，相比之下，2007年时这一比例只有30%，而2009年，这一比例又上升到了64%。在土耳其，2002~2007年，对美国抱有好感的受访者的比例从30%下跌到9%，而2009年又提升到14%。以此作为衡量标准，美国在不同国家的软实力相差悬殊：2009年，对美国抱有好感的受访者的比例在尼日利亚、英国、中国、阿根廷和约旦分别为78%、69%、47%、38%和25%。截至2012年，在很多国家，“奥巴马红利”的效应都在减退。

中国的情况与美国相似。中国在尼日利亚的形象提升最显著，2006~2009年，对中国抱有好感的尼日利亚受访者的比例从59%上升至85%。相比之下，中国在土耳其的形象下滑最显著，2005~2009年，对中国抱有好感的土耳其受访者的比例从40%下降至16%。其他国家的受访者反馈都不温不火，对中国抱有好感的受访者的比例基本上徘徊在40%~50%之间。引人注目的是，2011年的皮尤调查报告称，在调查涉及的22个国家中，有15个国家的大多数或相对多数受访者都认为，中国将取代或者已经取代美国作为世界超级大国的地位。各国对欧盟的看法也有好有坏。2010~2011年，在调查涉及的20个国家中，欧盟的整体形象在13个国家出现了下滑。各国对俄罗斯的看法则整体偏向负面，对于伊朗就更是如此。不过也有一些很突出的例外，比如，2009年，57%的黎巴嫩受访者对俄罗斯抱有好感，74%的巴基斯坦受访者对伊朗评价较高。

这一切都间接表明，软实力至少是不稳定的，在当今信息传递空前迅速的环境中，软实力非常容易受到短期世界局势变化的影响，但这并未阻止大多数国家对软实力的信奉，各国都在寻求提升自己的软实力。学者约书亚·科兰滋克认为，中国转向软实力战略的时间可以追溯到1997年，当时中国为了“支持亚洲”而拒绝实行货币贬值。从那以后，中国成为许多东南亚国家的主要援助国，它还将援助和项目投资的范围扩大到了非洲，推进其国家电视节目在海外的播出，同时在全球范围内开设孔子学院，进行汉语教学和文化传播。2012年2月，中国中央电视台在华盛顿设立了演播室，面向美国观众制作电视节目，其工作人员超过60人。中国也正在成为全球艺术家和建筑家的聚集地，其全球重要性的日益提高促使很多外国家长考虑给孩子报名学习中文。软实力是中国一项明确的战略。

与此形成对比的是，在印度，软实力与其说是政策重点，不如说是分析家们的一种考虑，他们希望印度依靠其民主以及过去被吸引到印度的旅行者、探索者和今天来到印度的投资者建立起不可小觑的软实力优势。曾经担任联合国高级官员、印度外交国务部部长的政治家、作家沙希·塔鲁尔说：“印度人有一种讲故事的特殊天赋，与竞争对手相比，他们更有说服力，也更迷人。”印度海外文化项目负责人认为，瑜伽的流行也是印度软实力的组成部分。这听上去可能有些模糊，但印度有一项软实力是全球公认的，那就是宝莱坞—全球最大的电影出口产业。数十年来，宝莱坞电影横扫亚洲、非洲、中东及东欧市场，喜爱者甚多。如今，它正在开拓西方主流商业市场。

如果说如同好莱坞和宝莱坞所证明的那样，媒体的渗透和人气是最可靠的软实力指标，那么我们可以看到，无论是墨西哥和哥伦比亚的电视连续剧、尼日利亚的低成本电影，还是南非的真人秀，都在扩大其各自国家的影响力。在俄罗斯和东欧，就像冷战的结束让大量武器流向国际市场一样，国家电视台垄断的终结创造了巨大的真空，给低成本的拉丁美洲电视剧创造了机会。有人会沉迷于这些电视剧，这样就形成了市场。在东南亚，整整一代人都成了韩国迷，他们对韩国的了解不是源于韩国与朝鲜的冲突，也不是源于韩国20世纪70年代的独裁统治，而是源于韩国的电子游戏、流行歌手和《冬日恋歌》等韩剧。韩国政府对此大加利用，以它在各地区的文化中心为据点，主办演唱会，开设语言和厨艺课程。提升软实力的机会一旦出现，要利用它就容易了，而且成本往往很低。韩国文化最近的登陆地是美国，说唱歌手朴载相的歌舞《江南style》在美国掀起了一股热潮（“江南”是首尔的一个时尚街区）。韩国流行音乐也吸引了大批歌迷，据《纽约时报》报道，自2010年以来，节奏布鲁斯歌手朴宰范的歌曲和专辑先后占据过美国、加拿大和丹麦iTunes节奏布鲁斯排行榜的榜首。这些文化元素与三星、现代、起亚和LG等全球品牌一起强化着韩国的国际形象。罗伯国家形象指数调查机构每年会根据对20个国家中的2万名受访者的调查结果推出全球最受欢迎的50个国家排名，2008~2011年，韩国的排名从第33位上升至第27位。

地缘政治的新规则

小国通过意愿联盟、经济外交（投入大量金钱）及软实力推进自身的利益，卡塔尔就是最好的例子。在颠覆利比亚卡扎菲政权的过程中，卡塔尔一直顺水推舟，向反政府武装提供资金、训练及两万多吨武器，并且它在很早的时候就呼吁叙利亚叛乱分子武装起来。卡塔尔试图在埃塞俄比亚、印度尼西亚、巴勒斯坦，特别是黎巴嫩进行调解。它投资850亿美元，购买大众汽车和巴黎圣日尔曼足球俱乐部。卡塔尔是最有影响力的新闻机构半岛电视台的幕后推手，它一直在努力将自己打造为文化中心，兴建了最受欢迎的伊斯兰和中东艺术博物馆，并高调收购了沃霍尔、罗斯科、塞尚、昆斯和利希滕斯坦的作品。

但是，不是只有石油富国才能跟大国博弈。几个国家哪怕不是邻国或没有共同的历史经历，也可以通过合作增强自己的实力地位，这比加入复杂的国际组织更简单、更能迅速达到目的。现在，越来越多的国家采取了比以往更积极的只关注邻国的地缘政治战略，而不能抓住这一新机遇的国家势必会失去竞争优势。

上述所有原则都没有否认大型军事或指挥资源的价值，但它们都是权力衰退所引发的逻辑结果，构成了新型国际政治的基础。

可以说“不”

当“二战”的战胜国决定建立联合国时，它们要确保这一体系能够维护自身的利益。美国、苏联、中国、法国和英国成为联合国安理会的常任理事国，有权决定如何解决最严重的国际争端。同时，它们为自己设计了一票否决权，这是国际事务中的一项创新。历史表明，这一举措确实如其设计者所想发挥了应有的作用。这5个常任理事国会运用否决权消除对自身利益的威胁，这一权力在西方与苏联对抗的复杂竞争环境中非常实用。1946~2012年，五大国共动用了269次否决权，其中有超过225次出现在1990年之前。20世纪五六十年代，苏联投出了最多的否决票，美国次之，而美国投否决票的主要目的是阻止安理会通过谴责以色列的黎巴嫩和巴勒斯坦政策的决议。在过去10年间，否决权已经很少被用到，法国和英国已经有超过15年未使用否决权了。然而，自2006年以来，中国和俄罗斯为维护津巴布韦、缅甸和叙利亚等国动用了否决权，使这些国家逃脱了谴责和制裁。

如果说传统大国在联合国很少行使否决权，那否决权在其他场合的运用可谓相当活跃。其中，欧洲共同体的否决权成为各国格外有效的工具。1963年，欧洲共同体仅有6个成员国，由法德联盟主导。当时的法国总统戴高乐投票否决了英国加入欧洲共同体的申请。1967年，尽管法国的5个成员伙伴全部支持英国的申请，戴高乐依然提出了反对意见。直到1969年戴高乐去世后，法国的态度才有所缓和，这才有了1973年英国、丹麦和爱尔兰的加入。整个事件反映了当时欧洲共同体的两个重要国家之一是如何利用否决权防止他国侵害本国利益的，这与安理会中否决权的使用如出一辙。

由于欧洲共同体在重大问题上实行一致同意的表决机制，随着越来越多的国家加入欧盟，一个又一个新成员国被赋予了相当大的权力，大到让有些分析家无法理解为何现有的成员还愿意接纳新成员。只要威胁说要让某些新决议搁浅，每个新加入的成员通常都能得到经济上的利益。1975年，由于害怕英国就是否加入欧洲共同体举行全民公决，法国和德国不得不同意新的融资条件，而这些条件明显是对英国有利的。1981年加入的希腊及1986年加入的西班牙和葡萄牙同意不阻挠旨在推进一体化的《马斯特里赫特条约》等新条约和共同货币的推进，作为交换条件，它们从老成员国那里攫取了大量经济利益。

欧盟现在正使用“有效多数”表决机制，即通过一个复杂的公式，按人口分给每个国家一定比例的票数。现在的总票数为345票，而欧洲理事会若要通过某些决议必须至少获得有效多数的255票。这种表决机制仍然能保护小国的利益，防止少数大国强力推行某些决议。然而，在新公共政策制定及联盟进一步扩大等重要问题上，各国仍然需要绝对统一。每年都有小国利用手中的否决权。例如，2007年，波兰投票否决了欧盟同俄罗斯的一项重要贸易合作，直到俄罗斯取消了波兰肉制品的进口禁令。立陶宛也对同一决议提出否决，直到其他欧盟成员国支持其在与俄罗斯的一系列争端中的立场，其中包括要求向被驱逐到西伯利亚劳改营的立陶宛人进行赔偿。荷兰反对塞尔维亚加入欧盟，因为该国未能将其所控制的战犯移交给海牙国际法庭。就这样，小国运用了手中的否决权获得让步，有时还是重要问题上的让步。但有时，从欧盟的大国或是寻求与整个欧盟合作的其他国家的视角来看，这些否决权的使用略显狭隘。

小国在阻挠决议时寸步不让，行动起来毫不犹豫。2009年12月召开的哥本哈根世界气候大会收场并不完美，原因是多方面的，其中包括一些大国的不合作态度、大型工业国家或发展中国家的不妥协等，但最终连一份甚至不具约束力的协议文本都未能出台的原因却是几个让人想都想不到的国家的反对，其中包括委内瑞拉、玻利维亚、苏丹和太平洋小岛国图瓦卢。苏丹代表将富国提出的议案比作“大屠杀”，而委内瑞拉代表竟然切破自己的手指，质问是否只有流血才能表达自己的呼声。他们的行为被视为一场闹剧，但他们的反对之声让本来就一触即发的会议多了几许困惑和不满。大会最终没有达成任何协议，只得到了一份“临时协议”的意愿声明，美国、欧盟、中国、巴西、印度及其他大国谈判人员的努力成为徒劳，大会在全球共同承诺解决气候变化的问题上发出了一个消极的信号。

在2011年12月联合国德班世界气候大会上，欧盟成功推进了一项协议。但3个月后，波兰否决了欧盟自己制定的气候变化政策，因为波兰对煤有着严重的依赖。

为何拥有否决权对当今小国来说如此管用？一个主要且矛盾的原因是促进各项国际事务合作的组织数量激增。这些组织越多，一国越可能找到机会，在地区性、意识形态甚至是怪诞的问题上有所发挥，而动机经常是短期国内政治的原因，而非出于防御的目的。但小国的否决之所以还能奏效，是因为大国不再像以前一样能肆意挥舞着胡萝卜和大棒，强制推行自己的决议。军事和经济权力的衰退也让小国更少地受制于传统的保护国和贸易伙伴。此外，随着新闻传播途径的增多，小国不再局限在关起门来的谈判中，而是找到新的途径直接面向全球公众，以博得同情和支持。

从大使到官方非政府组织：新型使者

“美国大使已经成为过去式？”这个问题早在1984年便由埃尔默·普利施科提出，他是一位杰出的外交史学家，不过此领域如今已逐渐淡出人们的研究视野。普利施科指出，外交大使们作为首要国家代表的地位正受到侵蚀，“元凶”包括旅行的便捷和通信技术的提高，以及政府和他国公众直接沟通方式的增加。除此之外，民族国家剧增的影响也逐渐淡化，其中很多非常小的国家还各自有自己的外交人员部署。当然，所有这些转变只在普利施科提出疑问之后的30年里加速呈现。

关于外交衰退的观点并不新鲜。早在1962年，捷克侨民、学者约瑟夫·克贝尔，也是美国前国务卿马德琳·奥尔布赖特的父亲，便撰文探讨过“外交的衰退”，认为外交行业里那些几个世纪发展起来的古老的价值标准和程式已经崩溃，比如谨慎、礼仪、耐心、对相关话题的博学以及对于过早曝光的避免。“现代的外交领域过于频繁地跨越这些传统外交的基本规则。”科贝尔写道，“而且让人遗憾的是，人们被迫相信，罪恶不能完全归因于它的共产主义成分。”除了这些传统价值判断的衰退，克贝尔指出，在峰会和国事访问等场合，政治家们常回避外交人员，因为过去的许多年中，国家首领甚至是大臣都很少出国访问。他还指出，一个民主的国家机制给其他国家呈现它们的说法创造了空间，即使其他国家并不等同回报，因此，苏联领导人能在美国媒体上发表观点，但美国人却不享有直接和苏联人民对话的权利。

如今，那些直接联系渠道已经演变得万千荟萃，包含了各式各样的政治、种族和宗教宣传组织，富裕移民社区代表它们的祖国或是移民代表他们所来到的国家做出的请愿，友好的新闻报道，报纸上的公关消息，文化或旅游组织主办的活动，有钱的律师和说客们的活动，以及源源不断的博客、论坛、广告及网络宣传。对某些国家来说，海外宣传的领先优势并不在使馆工作人员手中，而是在官方非政府组织那里，因为使馆里的那些人受协议和安全考虑的限制。官方非政府组织是什么？这是一个由政府组织的非政府机构：一个“仿冒的”实体，宣称是民间社会的一部分，但实际上受政府或其代理人的煽动、资助或者指挥。

就拿一个官方非政府组织为例，它坐落在一栋舒适安全的办公大楼，位于东京都千代田区，靠近皇城的地方，这便是朝总联（在日本朝鲜人总联合会）。朝总联拥有约15万名会员，它服务于一个人数比它大几倍的族群。朝总联管理约60所学校，包括1所大学，它还拥有其他生意，包括银行和一些在日本非常有人气的柏青哥店的权益。而且这个组织还提供护照，这是因为朝鲜与日本未建立外交关系，朝总联实际上起着朝鲜驻东京大使馆的作用。在其管理的学校，它忠实推行着金正恩政权的意识形态。多年以来，朝鲜越发孤立，深陷贫穷，但朝总联一直在坚持着。它失去了朝鲜政府的直接资助，而且日本也取消了它的一些税收优惠。当它陷入债务危机时，日本前情报官员曾试图骗取其总部的信任。朝总联鼓励身在日本的朝鲜人保持他们的民族认同感，回避日本的机构，但得知日本法院裁定恢复其房屋所有权，它也非常高兴。

并非所有官方非政府组织都是有害无益的。美国国家民主捐赠基金会是创建于1983年的私人非营利机构，它支持世界范围内的民主机构，接受美国政府的资助，因此是一个官方非政府组织。它的工作引起了某些国家的不满，包括埃及（曾囚禁并试图审判该组织的几位成员）、俄罗斯政府以及称美国政府所支持的民主推广是“自利、胁迫和不道德的”中国报纸。其他很多官方非政府组织则是在文化范围内活动，包括英国文化委员会、法语联盟、歌德学院和塞万提斯学院，这些机构弘扬了艺术，在海外传授各自国家的语言。大量在他国运作的宗教团体背后往往有沙特阿拉伯和伊朗等国的支持，它们不仅试图借此宣扬伊斯兰信念，还希望用其推进它们的地缘政治议程。官方非政府组织可以极其具有创意，比如，委内瑞拉的查韦斯政府有个一年一度的项目，通过接收一系列捐赠，有委内瑞拉国家石油公司提供的，也有由前国会议员、政治接班人乔·肯尼迪经营的波士顿能源公司资助的，该组织把这些所得以廉价燃油的形式补贴给美国东北部的千家万户。

从这些例子中可以看出，官方非政府组织有好有坏，并且不会在近期消失。为什么呢？因为它们面对较低的政治、经济和信息障碍，远远优于那些大使馆公使、政治军官或科学专员手里的繁文缛节。针对某个当务之急，相比纠集起外交团队里的人事和资源或诉诸高价的说客、公关公司来说，部署一个官方非政府组织的成本要低得多。而且，网络空间里也产生了官方非政府组织，它们以博主、视频制作人以及其他网络声音的方式存在，推进了一个国家的立场，而且不会太死板，面对友好的鼓励和支持时，可以进行修正。

少数者联盟

随着各国就不同问题纷纷建立起正式或非正式的协作伙伴关系，反映了当今地缘政治中实力中心动态转移的趋势。成立于1986年的凯恩斯集团由19个农产品出口国组成，包括加拿大、巴拉圭、南非、阿根廷和菲律宾等，旨在推进改革农产品贸易，撤销关税和补贴。金砖国家引用了5个大型新兴市场（即巴西、俄罗斯、印度、中国还有后来加入的南非）的英文首字母，各国领导人于2009年在俄罗斯举行了首次会晤。其实，早在8年前，美国高盛公司的一位银行家就提出“金砖四国”这一概念，早在政界注意到之前，它们便已为商界所知。俄罗斯同时还是工业国组成的八国集团中的一员，墨西哥、南非、巴西、印度和中国这五国后来也加入其中，组成了G8+5集团。有关20国集团有两个不同的版本，一个是包含19个国家和欧盟的财政部部长和央行行长，另一个包含有代表性的发展中国家，但数量上已经超过了20个。这两种版本中的有些国家是重叠的。在世界各地，还不断有一些新的贸易集团和地区性合作组织正在酝酿设立中。“美洲玻利瓦尔联盟”是2005年由委内瑞拉和古巴发起的一个联盟组织，如今有包括厄瓜多尔、尼加拉瓜、加勒比地区的圣文森特和格林纳丁斯群岛、多米尼加和巴布达7个成员。这个联盟的作用类似于贸易协定，但却有较高的政治诉求。联盟内各国可以共享的其中一项福利是眼部护理（由古巴提供医疗服务、委内瑞拉提供的石油资助）。

这些联盟有一个主要的共同特点，那就是不会随意接纳新成员。由于它们只允许有着共同关心的问题的成员加入，因此更像美国伊拉克和阿富汗战争中的“自愿联盟”，而不是像加入联合国或是国际气候变化协商谈判。例如，2012年3月，金砖国家一起探讨建立一个共同发展银行，以动员国与国间的储蓄，推动更深层次贸易关系的开放，尤其是促进其他三个成员国与俄罗斯和中国之间的合作。

与国际性大联盟相比，这些联盟通常能更好地完成制定的目标。真正全球性的协议现在已经很罕见了，还在实际发挥作用的便更少。最近的一次全球贸易协定是在1994年达成的，即世界贸易组织的成立，而到现在美国还未认可《京都议定书》，很多签约国也并未完成指标。2000年，联合国发表了由192个国家签署的“千禧年宣言”里预计到2015年目标日期时，实现多项全球性的社会目标。哥本哈根气候大会以失败收场，尽管付出了外交上的巨大努力，却仅勉强得到了一个象征性的结果，也许从中除了能看到希望普遍遵守的多边行动计划的特性，还能看到很多。

一种新的方式，我把它叫作“最小化的多边主义”，也许为各国提供了另一种选择，即把数量尽可能少的国家召集到谈判桌前以期改变解决某个特定问题的方式。比如，世界上十大污染最严重的国家，世界前20个濒危鱼类资源消费国，世界前几位与非洲援助相关的国家，等等。当“最小化的多边主义”成为少数国家的联盟时，会给小国送去福音，因为它不但办事成功的概率更高，而且也不会遭到大国的叫停。然而，“最小化的多边主义”也会受到权力衰退的影响。因为很多这种机构都是针对某个问题专门设立的，对全球的参与缺乏一种道义上的压力。同时，当面临成员国政府解散或被推翻、成员国人民提出异议或是政策倾向发生改变时，这种机构也会遭受损害。

这里有管事的吗

层级的平坦化意味着，少数几个主导国（更不用说单一霸权）不能再左右国际合作的方向以及世界如何处理当前和将来的危机的方式。它同样意味着传统的外交设置的重要性下降—外交部、大使馆及工作人员、国家救援机构以及其他双边服务系统，在过去，这些设置控制着双边活动的方式，外交人员曾是特定互动规范的看门人和守护者。如今，他们的媒介作用不再那么明显，传统治国之道的优势也不那么突出。小国也有充分的主动权，非国家行为体可以畅所欲言，而且对于海外公众舆论，各国也有很多渠道长驱直入。

过去的70年由相互合作和威慑建立起来的根基已经足够强大，它完成殖民地自治化，抵御侵略和进攻，并限制脱离和分立。苏联和南斯拉夫这些不灵便的联盟由意识形态和军力堆砌起来，它们的解体看似是意外，却肯定了核心的规则。总之，主权国家仍然存在，它们拥有的主权独立的派头并不是不值一提的：军队、边境管制、货币、经济政策和税收。国与国之间的竞争（它在这场由谈判、联盟、协议、宣传和对抗形成的大博弈中得以表现）便有了存在的理由。

狗虽有得意的时候，却也不能总是摇尾巴。美国或是中国的力量相对于欧洲、拉丁美洲或是亚洲的小国来说，无论理论上还是事实上，都处于绝对优势。跟不上的是权力的效能，而不是它的潜能。美国总统的电话任何时候打到这个世界上的任何地方，都会有人接听。他可以闯进一场其他领导人的会议，改变谈话的方向。照这个角度来看，中国领导人的影响力也在与日俱增。这些动态的权力常在国际会议和峰会等场合显现，并影响着会议的结果。这些人给自己贴着那样的标签，不能简单地说是侵略主义或者对于老方式的缅怀：事实上，这样做确实不一样。

但是权力的终结意味着沉溺于哪个大国在崛起、哪个大国在衰落的话题，根本就没有抓住问题的关键，好比说地缘政治到最后只是沦为全球精英的零和博弈。是的，任何一个引起各国对抗的问题，就这问题本身而言都是重要的。美国、俄罗斯和中国在军力水平上的趋同化当然值得关注，而对于美国呼吁中国升值人民币的请求，中国的反应同样不能不予以关注。美国和欧盟在贸易政策、农业补助以及对战争罪犯处理方式上的差别一样值得注意，印度和中国对于碳排放问题的立场也一样，但这些并不意味着一个霸权国的倒下必由另一个霸权国取而代之。以后的超级大国不仅看起来跟其前辈不一样，其做法也将不同。大国随意操纵的空间已经大幅缩小，而小国阻止、引导或只是简单地忽视大国的能力将不断增强。

那么是不是说另一个观点就是正确的呢？民族国家、非国家行为体、活跃的资金流、慈善机构、非政府组织和官方非政府组织以及各种免费代理，这一切相互交错，关系模糊，搞得形势更为复杂，是不是说这个世界正奔向一场21世纪更新版的霍布斯所称的“一切人反对一切人的战争”？默认的答案是肯定的，除非等到我们适应了权力的终结，并且接受无论是在政府框架之内还是之外，我们跨越国界合作的方式都必须改变。

我们没有理由不这么做。世界体系的瓦解已经多次被预测，特别是当技术革新或是文化和人口结构发生沧海巨变时，就会有这样的预测。托马斯·马尔萨斯曾预言说这个世界不能承载剧增的人口。然而这个世界做到了。目睹了19世纪工业革命以及全球市场和贸易扩张的马克思主义者预测资本主义将在自身内部矛盾的重压之下分崩离析，然而它并没有。第二次世界大战及大屠杀深刻动摇了我们对于人性道德的信心，然而这个世界作为应对的产物—那些规范和机构却长久不衰，直至今天依然存在。20世纪五六十年代弥漫的核毁灭恐惧也未发生。

今天，国家间的层级结构变化不定，发挥国家权力的方式也跟过去不同，于是一整套的新挑战应运而生，这些国际性的威胁和危机包括全球变暖、资源消耗、核扩散、走私贩运、基要主义等等。要知道，这些东西凑到一块儿，可不是一般的折腾。每一场新的屠杀、爆炸案和环境灾难都深深地刺激着我们的神经，而那些费力的会议和峰会好不容易得出的模糊结论，好像并不能给我们一点儿慰藉和希望。看起来，这个世界似乎是没有管事的了。这种感受以及催生这种感受的世界潮流都将延续。但是，要说寻找一个现成的或是新晋的霸权国，重新主张控制权，那可是愚蠢的人才会干的事。国际合作的最终目标是所有人共享这个星球，而要应对新的挑战，恐怕只能在新的世界风貌下才会实现。那时，权力将更易于获得，却更难以运用甚至维持。