《双重悖论》

从掠夺到交易

关于腐败问题的文献资料中，针对腐败提出了多种分类方法。一些引用较为广泛的分类方法包括：根据腐败人员是政治家还是官僚将腐败分为政治腐败（或立法腐败）与官僚腐败（或行政腐败）；根据涉案官员的级别将腐败分为重大腐败或轻微腐败；根据腐败行为的规律性和贿金数额将腐败分为特别腐败与常规腐败；根据腐败行为的政治后果将腐败分为稳定型腐败与分裂型腐败；根据社会对腐败的容忍度将腐败分为“黑色腐败”、“灰色腐败”或“白色腐败”。还有一些人根据腐败行为的目的是为了眼前利益还是为了在未来获得利益或建立关系而将腐败分为交换型腐败与扩散性腐败。很多学者还根据腐败行为主体是个体官员还是多名官员而将腐败分为个体腐败与组织腐败、集体腐败或集团腐败。吕晓波对组织腐败给出了如下定义：

组织腐败指公共机构利用其对市场的调控权或对关键资源的垄断权而组织官员谋求货币利益或物质利益的行为。

根据肖恩·谢的观点，集体腐败有别于组织腐败，因为它涉及多个部门、企业及个体之间的勾结，不仅仅局限于公共机构、国有企业或公职人员，可能还牵涉私营部门的企业和企业家、非政府组织以及犯罪组织。

公婷解释说，集体腐败本质上是一种有组织犯罪，官员以及其他人相互勾结，不仅通过受贿、贪污、勒索和走私等活动获得非法钱财，还竭力利用“保护伞”阻碍外部调查，以掩盖自己的非法活动。同样，哈佛大学教授安德烈·施莱弗尔与芝加哥大学教授罗伯特·维什尼共同提出了无政府式腐败与垄断式腐败之间的关键区别，他们认为无政府式腐败涉及一系列彼此之间缺乏协调的腐败机构或角色，而在垄断式腐败中，单一的机构个体有能力控制、策划政府官员与机构的腐败活动。

学者赛义德·侯赛因·阿拉塔斯（SyedHusseinAlatas）则从另一个角度将腐败划分为五大类型：交易型腐败，涉及公私之间的互利交换；勒索型腐败或自卫型腐败，一般指官员勒索个人，个人被迫行贿官员以免导致某些消极结果；自发型腐败，指官员利用内幕消息挣得或取得非法收益；裙带型腐败，指官员以不妥当的方式招聘资质不够但可靠的朋友与亲戚，使其担任公职；支持型腐败，指利用暴力或智力手段为腐败活动提供支持和保护。同阿拉塔斯一样，多纳泰拉·德拉·波尔塔（DonatelladellaPorta）和阿尔贝托·万努奇（AlbertoVannucci）也对“体制交换”与“腐败交换”做了区分，他们认为前者指政客与国家代理人之间的非法交换，后者指公方与私方之间的非法交换，这里的私方包括合法私营企业、普通公民，可能涉及有组织犯罪。孙岩在分析当代中国的腐败问题时也做出了类似的界定，她把腐败分为“交易型腐败”与“非交易型腐败”，认为前者是指官员与公民之间的利益交换，后者则指官员侵吞公共资源，而非私人资源。我在之前的著作中也对“掠夺”、“攫取价格差”、“收取红利”进行了区分，我的区分依据主要有以下三条：第一，看官员是否为了个人利益直接挪用公共资源；第二，看官员是否为了自己、家属或仆从者攫取价格差而刻意歪曲经济政策；第三，看官员是否实行了促进经济增长的宏观经济政策，然后又从私营部门的利润中收取一部分红利作为回报。

为了简要地回顾我在第三章进行的理论探讨，并且为了便于分析，我现在只将腐败分为两种类型：掠夺性腐败和交易型腐败。所谓掠夺性腐败，是指官员利用公权力攫取国家资金或资产，并将其挪到个人控制之下。所以，掠夺性腐败是官员贪污国家资金、盗窃国家财产，一般情况下并不涉及私营部门，但如果有私营部门的人协助官员隐藏盗窃的财产，则另当别论。我和阿拉塔斯一样，也认为交易型腐败是腐败官员和私人之间的一种非法交换。交易型腐败可能是正和交换，或者说互利交换。在这种交换中，私人行贿官员以获得某种利益，比如，如果私人行贿官员，那么作为回报，官员会将一块土地的使用权转让给这个人。但交易型腐败也有可能是负和交换，在这种交换中，私人行贿腐败官员以避免官方对自己采取某些不利措施，比如，一名建筑质量巡查员以某种不正当目的搜查质量不达标的地方或者一处非法建筑。在负和交易中可能存在官员勒索的情况，但仍然有可能为私人带来一定的利益，尤其是当私人正在从事非法活动或未经批准的活动时（就像前面举的那个例子一样）。

我区分掠夺性腐败和交易型腐败的目的是更加深入地理解中国法律的内容。在中国的法律语境中，掠夺性腐败就是贪污，交易型腐败就是贿赂，不过它们之间并不是完全对等的。要区分贪污和贿赂，关键是要看这种腐败行为究竟是只涉及官员盗窃国家财产，还是涉及官员与私人之间的利益交换（这里的私人也包括控制着国有企业的经理人）。我们可以认为贿赂与掠夺性腐败有根本性的区别，因为它涉及公权力的商品化。在前面，我曾把改革过程描述为国家财产商品化的过程，在这个过程中，国家资产从基于权力的分配体制转移到了基于市场的分配体制。公权力的市场化也体现了相似的道理。公权力市场化之后，就形成了一个买卖公权力的市场，在这一市场上，官员可以出售其掌握的公权力，非官方的行为体可以购买公权力。从表面上看，这可能代表着一种堕落现象。但从深层次看，经济行为体之所以愿意通过行贿官员的方式操纵公权力，是因为他们有逐利动机。或许我们可以认为，行贿受贿的过程中通常存在官员索贿的情况，贿赂的结果通常是负和交换。我毫不怀疑在很多情况下，官员都使用了直白的或含蓄的手段威胁他人行贿，而且所谓的贿赂通常就是交保护费。但我们还必须记住一个重要的事实，即行贿受贿过程中不仅有一个“供给方”，还有一个“需求方”，很多情况下行贿行为是心甘情愿的，因为行贿人相信自己可以由此获利或者受贿官员将保护自己的非法活动。比如，从事赌博、卖淫、贩毒、放高利贷、敲诈勒索的人往往愿意给警方交保护费，因为警方的保护可以使他们赚取更多的利润或者赚取无法通过其他途径赚取的利润。同样，如果一块地皮的转让价格是1.5亿美元，一位开发商为一位官员输送500万美元的贿金作为“佣金”，以1亿美元的价格拿下了这块地皮，那么这位开发商相当于赚了4500万美元，这简直是一桩“一本万利”的生意（前提是这位开发商不被逮捕）。

当然，我并不是说基于贿赂机制的腐败商品化现象就能为我们创造一个高效的、理想的市场，就能为经济增长与发展提供一个强有力的引擎。相反，贿赂有可能严重损害公众利益，可能导致公众为此付出高额的经济代价。比如，某位官员为了损公肥私、套取回扣而将建筑合同以高价转让给开发商，结果导致建筑质量不达标；官员以高于市场价格的方式采购产品或服务；不良风气与犯罪活动的蔓延等，都是腐败造成的恶果。用经济学术语来讲，贿赂驱动下的经济增长肯定属于“次优选择”。但一个很关键的事实是，与掠夺相比，贿赂更有可能是在逐利动机的驱使下进行的，而且贿赂过程中涉及的经济活动有可能在一定程度上创造经济的净增长。此外，在一个国家控制资源、资源使用效率低下的经济体中，贿赂机制可以帮助这些资源从国家控制下转移到市场上。虽然这种转移可能带有非法行为，而且这些资源的最初买家和腐败官员可以从中获得巨大的意外收益，但从长远来看，这种资源的转移过程可能带来长远收益。我认为，资源从利用效率低下的场所转移到市场上的过程不是由贿赂催生的，相反，这种资源转移往往会导致越来越多的贿赂，因为这个转移过程涉及很大的价值差异和意外收益。因此，根据我的理解，贿赂加剧不是资源转移的原因，而是政策驱动下的资源转移造成的一个结果。如果我们把掠夺性腐败与退化性腐败和盗贼统治联系在一起，那么我们就会看到在掠夺与贿赂的对比中，贿赂所占的比重越来越大，这就意味着腐败过程中的市场驱动力越来越强，公权力也越来越明显地变成了一种可交易的商品。

20世纪90年代中期，人们不仅见证了公权力和腐败的商品化，还见证了腐败的商业化。虽然官员有可能把通过掠夺或受贿的途径获取的非法资金投入工商业经营活动，但以这种方式使用腐败所得的现象毕竟不常见，因为这并不是腐败行为最明确的、直接的目的。除贪污受贿之外，中国法律还规定了第三个重要的经济犯罪形式——挪用公款。挪用公款的直接目的就是通过非法手段运用公共资金进行投资，大部分情况下是投资到了生产活动中。表面来看这似乎属于贪污公款，实际上并非如此，因为挪用公款只是指官员非法使用公款，而不是像贪污公款那样直接盗窃公款，将公款据为己有。比如，如果一位官员或机构偷偷地利用公款放贷，无法在三个月内把这些资金归还给公款账户，并且把放贷的利息装到私囊里，那么这种行为就属于挪用公款。有时，挪用公款的行为可能有利于官员在官方银行账户之外进行，挪用的资金是该单位或者从其他单位借来的闲置资金。这些闲置资金由国家拨付，但因为原有资金足以支付该单位运作过程中的日常费用，所以这些闲置资金就被挪用了。从理论层面来讲，一家单位在银行里有一个官方账户，该单位的资金必须存在银行里，银行可以利用这些资金进行合法放贷，但官员可能绕过官方账户以挪用闲置资金进行非法放贷。还有一些情况是，放贷资金来源于不入账的预算外资金。很多政府机关和公共机构都会通过出租自己控制的资源获得租金，或者从事副业经营获得一些收入，这样就产生了形形色色的预算外收入。在这些单位获得的收入中有的是经过合法授权的，有的则是非法的。比如，其他单位或个人向这个单位支付的贿金就属于非法收入。这些预算外收入就被存在了该单位内部的账户里，这就是众所周知的“小金库”。有时，设立“小金库”的单位会在没有得到上级批准的前提下从中抽取一部分资金，为该单位的员工发奖金或各种各样的福利，甚至修建住房以及其他设施以供员工使用，或者继续放贷和投资。

对于一家单位或个人而言，挪用公款的定罪门槛是很高的。1988年，中国第一次出台相关法律将“挪用公款”列为独立的罪名，当时的定罪门槛是50000元（根据当时的官方汇率，相当于13500美元，但根据黑市汇率，则接近于25000美元）。1998年，相关法律文件以挪用公款150000元（相当于18000美元）作为挪用公款罪名的起点。

因此，中国法律定义了三种互不相同的腐败：贪污、贿赂、挪用公款。从功能视角来看，贪污指的是官员利用公权力盗窃国家财产，我认为这种腐败形式相当于“自体腐败”和掠夺性腐败；贿赂则是交易型腐败的一种形式，涉及公权力的商品化与出售；挪用公款则是逐利型腐败的一种形式，涉及非法利用公款放贷和投资。当然，除了上述三种腐败形式之外，腐败还有其他形式，比如买官卖官，这种腐败形式经常被称作任人唯亲、裙带关系，但更加准确地讲，这是滥用职权。这里所说的买官卖官，不仅仅局限于官员与寻求购买公职的私人之间的交易，还包括下级为了寻求升职或工作调动而向上级行贿的情况。此外，不同的腐败形式之间的界限模糊不清，有些情况下，一些官员可能同时从事多种形式的腐败行为，比如，贪污公款、收受试图购买土地的开发商的贿赂、收受寻求升职的下属的贿赂、接受公共工程承包商给的回扣、勒索走私人员提供保护费。因此，关于腐败数据的分类不可能非常清楚，而且数罪并存的腐败趋势越来越明显。

如果说从定量角度测量腐败存在难度，那么从定性角度描述腐败难度更大。一个基本问题是，我们在描述腐败时有两套数据可用，但这两套数据的质量都不尽如人意。一套是系统性的数据，从法律角度把腐败分为了贪污、贿赂和挪用公款三类。这套数据虽然具有系统性，但缺乏深刻性，因为关于犯罪性质、罪犯身份等方面的信息并不详细，因此，这套数据只能用来进行泛泛的描述。另外一套是关于个别案件的详细数据，这些数据包含了案件的罪犯身份、犯罪时间和犯罪方式等，但目前我们只能得到少量案件的数据，与案件总量比起来，这只是冰山一角，其原因并不是已公开案件的信息不全（实际上，凡是已公开的案件，在中文媒体上可以找到大量的相关数据），而是因为案件的公开数量与实际总量之间的差别太大。

此外，运用数据样本描述腐败是存在问题的，因为顾名思义，凡是数据样本，即便具有很强代表性的数据样本，也只是包含了被逮捕、揭发、起诉、公开报道的腐败官员的一部分。我们必须认识到，在很大程度上，中国政府会选择性地公开一些腐败案件，以达到教育其他官员的目的，或者为了展示其反腐决心，甚至是打击“大老虎”（指高级别官员）的决心。我们还必须认识到，无论是中国的国内媒体还是国际媒体，可能会重点关注一些吸引眼球包含丑闻的案件。因此，这些案件数据可能只包含少量案件，没有代表性，而且有可能只是级别较高、关注较多的大案、要案。由于国际媒体可能只关注最吸引眼球的案件，忽略了中文媒体上报道的普通案件，所以从国际媒体的报道中汇总得出的数据可能还没有中文媒体上的数据具有参考价值。

虽然这些数据不完善，但如果我们将宏观的系统数据与微观的案件数据结合起来分析就会发现，它们能揭示出一些非常值得关注的事实。为了便于比较，在分析改革时期的腐败演变历程之前，有必要把改革前与改革后这两个时期分开分析。我们能得到的数据是很有限的，目前还找不到全国性的数据。就省级数据而言，我们可以找到湖南省检察院审理的一些案件的分类信息，也可以找到辽宁、海南、四川、云南这几个省的省级法院审理的案件的分类信息。一般地讲，这些数据表明：在所处理的案件总量中，贪污案占大多数。湖南省检察院发布的数据是最完整的，覆盖的年份为1950~1966年。在这一时期，除1952年、1953年、1956年外，其他年份的贪污案均占据案件总量的80%以上。而且在这段时间内没有关于贿赂案的报道。与检察院相比，法院的腐败案件数据有点儿难以处理，因为法院不会按照检察院的方式汇总案件数据。不过总体来看，不同来源的数据具有很大的相似性。比如，云南省法院的数据只包括了9件贿赂案，而同期的贪污案多达6041件。在辽宁，1945~1955年，省级法院共审理了14102件贪污案和226件贿赂案。1950~1969年，四川省法院审理了30288件贪污案和96件贿赂案，而且这些贿赂案均发生于1952年。

虽然总体数据表明掠夺性腐败在改革前期占据了主导地位，但进行个案研究后得出的数据展现了一个更加复杂的情况。这些有限的数据包含了“大跃进”运动之前的高级别腐败案件，它们表明，在中国共产党还在对中国经济实行社会主义改造时，超过一半（55%）的案件涉及贪污、侵吞国家资产，只有勉强超过1/10（12%）的案件涉及贿赂（见表5–1）。官倒、投机和走私案件在案件总数中所占比重将近1/3（31%）。虽然大多数案件都涉及官员掠夺国家资产，但只有一小部分属于交易型腐败，这些数据表明腐败官员已经从事了数额巨大的商业经营活动并以此寻求私利。据说在投机案件中，涉案官员通常会勾结奸商、非法商人或者走私贩。换句话讲，这些官员同私营部门的商人相互勾结，在日益社会主义化的经济中投机倒把，在黑市上倒卖原为计划内使用的资产。在这一时期，很多遭到起诉的官员都被指控犯有出卖国家经济机密罪，在大多数情况下，犯有这个罪名就意味着他们把具有经济价值的信息倒卖给从事非法商业活动的人。但关于这些腐败官员如何同投机者和走私者相互勾结，目前还不清楚。事实上，他们的勾结很可能是建立在贿赂或回扣的基础上。如果真是如此，那么追求利润和交易型腐败之间的界限可能就会变得模糊甚至消失。

无论这些案件的属性究竟是追求利润还是行贿受贿，与投机和走私相关的指控主要发生在1950~1952年。当时，中国政府正努力实现对经济的控制，并对某些关键的经济资产进行国有化改革。随着国家逐步控制住了国民经济，交易型腐败和追求利润型腐败的数量逐渐减少。经济国有化之后，私营部门基本上不存在了，因此没有人愿意行贿腐败官员。简单来说，社会主义化经济确保了经济活动在国内的正常运作，从而消除了腐败的需求方。因此在20世纪50年代中期，交易型腐败和追求利润型腐败基本上消失了，这也是情理之中的事。

但来自四川省法院的数据表明，投机活动的高涨时期不仅包括1950~1953年这个时期，还包括1959~1960年和1963~1964年这两个时期。1950~1953年正好是社会主义改造时期，这一时期的私营经济发展受到国家的阻碍。1959~1960年是“大跃进”运动失败之后的大规模饥荒开始的时期。1963~1964年是社会主义教育运动时期，当时毛泽东及部分国家领导人正努力恢复国家对经济的控制，因为在这之前的20世纪60年代早期，刘少奇、周恩来和邓小平为了尽快恢复国家经济并结束“大跃进”运动之后接踵而至的大规模饥荒，曾经一度放松了对市场活动的控制。

因为四川省法院的数据把所有与投机有关的案件都汇总了在一起，包括了非国家行为体的投机倒把活动，所以很难确定在这三个时期内追求利润型腐败的恶劣程度。但案件数据表明，在20世纪50年代初，追求利润型腐败案件的涉案官员数量非常多。关于“大跃进”运动之后的一些逸闻性质的记录也表明很多官员的确在1959~1960年和1963~1964年这两个时期存在腐败行为。1963~1966年的那场社会主义教育运动的核心目标之一就是整肃官员的腐败行为，包括投机倒把。四川省法院的数据还表明，投机案件高涨的时期还有第四个。在1974~1978年这个时期，投机案件从1974年的218件增加到了1977年的1258件，增加了将近50％。然而，这些数据也没能准确地表明官员存在投机行为的恶劣程度，无论是在官员独立进行的还是通过与私营部门的投机者勾结进行的案件中。然而，四川省法院的数据却确凿无疑地表明，在毛泽东时代的确有很多人为了追求利润走上了腐败道路。

总体来看，可以公开获取的证据似乎表明，在中国经济基本上处于国家控制之下的毛泽东时代，交易型腐败的发生频率远远低于掠夺性腐败。交易型腐败往往发生于政治与经济的交叉范围内，而在毛泽东时代，由于国民经济全面完成了社会主义改造，就没有了私营部门，私营部门的经济行为体也就随之消失了，这样一来，交易型腐败的机遇和需求也就减少到了几乎可以忽略的地步。结果，官员就成了腐败高发的群体，官员利用权力挪用国家资产，以便个人使用和控制。在毛泽东时代，贿赂案件的数量也大幅下降，因为中国经济的社会主义改造基本上消除了私营部门的经济行为体，而这一群体原本是主要的行贿群体。

1978年以后，中国经济的市场化改革对腐败性质变动的影响是非常明显的，中国官方发布的系统数据与中国国内外的媒体公开报道的案件数据都能体现出这一点。在改革早期，贪污在检察院提起公诉的案件总量中占据非常大的比重（见图5–1）。随着时间的推移，这一比重相对下降，1979~1980年，这一比重大致为70%，1991~1992年，下降到了大约40%。相比之下，贿赂案件在这一时期检察院提起公诉的案件总量中所占比重则呈上升趋势，1979~1980年的比重大约为10%，到20世纪90年代中期增长到了25%左右，然后到了2006~2007年，则增长到了40%以上。从法律角度来讲，以挪用公款、追求利润的形式出现的腐败在1988年之前是不存在的，因为即便到了1988年，利用公款非法放贷的行为仍然被纳入贪污罪名的范畴。1988年，为了打击官员非法放贷，中国对相关的法律文件进行了修订，对挪用公款罪进行了重新定义，并将其列为一项独立的罪名。到1991年，挪用公款案件在经济犯罪案件总量中所占比重达到了25%，到20世纪90年代中期，这个比重达到了30%到40%。

此后，到了2002年，这一比重跌至不足25%，到2005~2006年跌至20%。不过，挪用公款案件所占比重的下降主要是贿赂案件所占比重逐渐上升导致的结果。因此，从1988年开始，检察院提起公诉的经济犯罪案件类型要么是交易型腐败（贪污），要么是追求利润型腐败（挪用公款）。虽然这些数据无法帮助我们准确地测量这些交易型腐败涉及的勒索成分，也无法测量在多大程度上是私人为了避免官方对自己采取不利行动而被迫行贿的，但这些数据却清楚地表明，在20世纪90年代初期，腐败是发生在政治权力与经济的交叉范围内。事实上，在挪用公款案件中，掌握政治权力的人与追求利润的人频繁勾结。

在研究了4040起高曝光腐败案件之后得出的数据为我们揭示了一幅略微不同但也不矛盾的腐败图景。由于一名罪犯可能被同时指控多项罪名，所以这个数据库总共涉及了5175项罪名，其中，在3677件案件中官员第一次从事腐败行为的年份可以确定。根据这些数据，贿赂在改革开放前似乎更加常见，在1978年以前的罪名中，有1/5都涉及贿赂（见表5–2）。

但总体数据表明，贿赂案是随着改革进程的深入开展而日益普遍的，到20世纪90年代中期，贿赂罪在所有罪名中所占比重将近60%。与此同时，贪污和盗窃公款罪在改革开放前占据了将近50％的比重，但近年来这个比重则下降到了1/4。在高曝光腐败案件中，挪用公款罪曝光的频率较低，这可能是因为西方记者未能完全理解盗用公款罪和挪用公款罪之间的区别，因此，把挪用公款罪报道成了盗窃公款罪。此外，这些数据还显示在改革开放早期投机倒把罪发生的频率较高。在改革前，投机倒把罪占所有罪名的1/5。在改革开放的第一阶段中，投机倒把罪占所有罪名的1/10左右。这可能是因为很多官员利用较低的计划内价格和较高的市场价格从事投机倒把活动。但到了20世纪90年代初，价格双轨制基本消失了之后，投机倒把罪的发生频率降低到了几乎可以忽略的水平。

随着改革进程不断深化，原有的计划经济日益衰弱，新生的准市场经济不断发展，公司化和市场化改革深入开展。在国有经济体制之外，私营部门的经济行为体再次实现了崛起，结果却导致贿赂案件的数量大幅上升，更为准确地说，交易型腐败的数量大幅上升。在20世纪五六十年代，由于国家逐步控制了国民经济，消除了私营部门和腐败的需求方，导致交易型腐败几乎已经消失。但贿赂很有可能从未彻底消失。虽然大规模贿赂消失了，小规模贿赂却仍然存在，因为物资紧缺的情况日益严重，助长了利用个人关系“走后门”的风气。实际上，改革再次创造了贿赂的需求方，到20世纪80年代中期，商人等群体在利益的驱使下纷纷利用赠送现金和礼品等方式影响官员的决策。

当中国政府于20世纪90年代开展了新一轮改革时，生产企业和国家土地资产的控制权被转让给了私人或企业，谁能操纵转让条款，谁就有机会获得巨大的额外收益。于是，企业家、商人、开发商和投机者纷纷通过直接行贿或者通过把部分意外收益输送给官员的方式行贿，导致贿赂案件的大幅度增加，增幅不止100%。这一时期的高级别、高风险腐败案件也大幅增加，这并不足为奇。随着经济开始实现增长，企业对资本的需求也越来越大，由于银行业处于国家控制之下，行政指令在决定信贷去向过程中发挥着至关重要的作用，所以很多企业被迫开始行贿主管官员。具有金融管理权力的官员也有机会利用公款非法放贷或进行投资，然后把利息或经营利润装入私囊。结果，随着改革深化，交易型腐败案件和挪用公款案件迅速增加，但这两类案件的增加并不意味着原来那种通过贪污和盗窃公款掠夺国家财产的犯罪形式就会相应减少。相反，可公开获取的数据表明，中国官员一直都存在盗窃国家财产的行为，尤其是当下级官员看到上级这么做时，便鼓励了他们更加快速地盗窃国家财产。因此，总而言之，在20世纪90年代，由于交易型腐败和挪用公款案件的数量都有所增加，腐败的性质也发生了转变。