《双重悖论》

第五章 经济体制过渡中的腐败问题

经济改革刺激了经济增长，而经济增长又刺激了腐败问题的恶化。我在第四章里表达的核心论点就是中国经济在腐败根深蒂固之前就已经实现了增长，而且中国的经济改革也没有因为某些腐败官员谋求私利而遭到扭曲（我们在第三章讨论过的掠夺性腐败就扭曲了国家经济政策）。因为腐败态势是在经济实现增长之后才开始加剧的，我认为腐败寄生于经济增长，在某种意义上属于经济增长的一种副产品，催生这种副产品的正是20世纪70年代末和80年代初的经济改革带来的经济繁荣。此外，我认为20世纪90年代的腐败加剧是中国采取新一轮改革之后才出现的，因为新一轮改革导致了土地等国有资产控制权的转移，这些资产从国家手中转移到了公司经理人手中，甚至是私营部门的企业主手中。

在这一章中，我的论述重点从腐败的数量与程度的变化转移到了腐败性质的变化。我们可以把某些形式的腐败同深化改革过程中的某些阶段联系起来，由于政策变动为官员利用公权力攫取非法收益创造了新机遇，所以新的腐败形式随之产生。在本章中，我试图论证随着改革不断深化，腐败模式从掠夺性腐败以及小规模腐败变成了形式多样的交易型腐败，在这种交易型腐败中，腐败官员将“恩惠”卖给寻求盈利机遇的个人或企业。

但我的论点中还有一个至关重要的方面：从广义角度上讲，中国的经济改革促使很多国有资产的控制权从国家手中逐渐转移到了非国家行为体手中。但这种转移不一定是完整的所有权转移，有可能只是使用权或控制权的转移，包括分享某些资源的经营成果的权利。例如，在改革初期，中国政府就批准建立了家庭联产承包责任制，根据这种制度，集体所有、耕种的土地被划分成了很多区块后承包给家庭，家庭享有耕种土地的权利。

起初，土地承包期限较短，而且国家实行强制性的公共提留，限制农民公开销售农产品，致使农户的收益权利受到严格限制。后来，土地承包期限被延长，公共提留逐步削减，农户可以享受到更多的劳动成果。在工业方面，中国先后实行了企业的管理层责任制和公司化改革，提高了企业的利润留成，并拓宽了管理层在分配留存利润问题上的自主空间。在某些情况下，企业的所有权完全从国家转移到了个人手上，在更多情况下，国有企业被完全转变成了股份公司，但所有权仍然掌握在国家手中。在这些企业中，国有控股公司或国有资产管理委员会控制着全部股份或大部分股份，但管理层在该企业的财务管理问题上享有更大的控制权，因此，就更有能力决定该企业收入和利润的分配方式。到20世纪90年代中期，国家不仅将国有企业的控制权转移给了企业的管理层，还开始把土地使用权从国家手中转移到了开发商手中。不过在这次改革中，土地所有权仍然归国家所有，开发商享有土地使用权，国有土地只是长期租借给了开发商。非国家行为体有权开发国家转让的土地，并享有相应的经营利润。

在很多情况下，控制权转让为那些获得控制权的人创造了意外利润。在国有工业企业和商业企业中，意外利润的来源有很多种，例如彻底接管一家现有的企业、卖掉企业的部分资产、逐步卖掉一家企业的所有资产。意外利润还可能来自于接管业绩不佳的企业，然后对该企业的生产经营活动进行重组，迅速提高生产率。在房地产市场上，获得意外利润的途径之一就是先以国家规定的名义价格购入土地的使用权，然后再以市场价格将其转卖，这就是所谓的“炒地皮”。开发商以低价购入土地后进行开发，也可以获得巨额利润。随着中国城市的不断扩张，获得城郊农田地带的开发权可能获利更多。在上述这些情况下，国有资产的转让价格都是根据名义价值确定的，或者被人为压低，结果导致使用权的转让都能给受让方带来巨额的利润。

因为腐败官员通常都是先确定一项国有资产的价值，然后再从多家竞标方中间挑选最终谁将获得这项资产，所以他们能够操纵转让过程，以确保这项资产的国家确定的价值与转让后的市场价值出现巨大的差价。然后，腐败官员才会确定把这个意外之财送给谁。在这一情况下，来自私营部门的竞标方的竞争动力非常大，如果谁能够胜出，便愿意把很大一部分利润输送给腐败官员。此外，由于转让过程非常复杂，而且竞标方需要经过多个部门的批准才能获得国有资产的开发许可证和审批、融资的权利等，这样一来，又为腐败官员以权谋私创造了很多机会。

换句话说，将国有资产控制权从国家手中转让给非国家行为体的过程，自然而然地会为高风险腐败的产生创造新条件。因为被转让资产的价值会与日俱增，所以腐败的规模也是会不断扩大。在改革初期，资产转让主要集中在农田耕种权上，这种转让给农民带来的收益并不明显，而且很有限。致使农民根本没有动力行贿官员，即便有，动力也很弱。当然，也有一些农户愿意行贿那些负责监督家庭联产承包责任制落实情况、有权主导农村土地分配过程的官员，不过贿赂形式可能仅局限于赠送白酒、香烟或者一些现金。但经历了“大锅饭时代”，只有少数农户可能积累起巨额现金，绝大多数农户由于没有足够的现金而无力行贿，因此更有可能单纯利用个人关系的影响力谋求私利。某些农村资产，包括有利可图的副业经营、集体作坊、农村工厂等，价值或许非常大，所以为了获得它们而付出巨额贿金也是值得的。实际上，我们有充足的证据表明，很多更有价值的资产并没有经过公开公正的招标，而是在权力的运作下直接转让给地方官员及其家人。

随着改革不断深化，转让给非国家行为体的资产规模也与日俱增，最初，这些资产只包括农村和城市的集体企业，后来发展到小型国企，到最后大型国企也成为被转让的对象。由于标的物的价值越来越高，竞标方愿意给出的贿金也越来越多。其中，土地转让领域的贿金是最多的。此时，很多非国家行为体在改革早期已经积累了巨额财富，有能力提供巨额贿金。

在转让资产价值不断提高的同时，有权决定资产价格和分配的官员的级别也不断提高。小规模资产转让的决策权一般掌握在当地官员手中，但大规模资产的转让，比如大型国企、城市与城郊的大片土地，可能只有更高级别的官员才具有决定权。例如，中国很多大型国有企业都是由市级、省级甚至中央级的机构直接管辖，因此，要转让这些资产的控制权，就需要高级别官员的批准。如果涉及大片城市土地的使用权转让，可能也需要由该市的高级别领导批准。因此，随着转让资产的价值越来越高，我们可以预料到涉案腐败官员的级别肯定也会越来越高。

当然，这并不意味着低级别官员不会偷偷地转让他们无权管辖的资产。事实证明，在大量案件中，下级官员偷偷地把国有资产“卖”了出去，而上级官员却被蒙在鼓里。此外，虽然很多低级别官员无权控制资产转让，但要完成整个转让过程，需要经过错综复杂的程序，盖不计其数的章，这些低级别官员完全可以在这个过程中索贿受贿。然而，我们可以合理地推测，随着转让资产的价值越来越高，高级别官员也会直接或间接地参与腐败交易。而且随着越来越多的高级别官员参与充斥着腐败行为的资产转让过程，企业的非法支付（比如贿赂与给予回扣）肯定也会迅速增加。在一定程度上，我们可以预期，非法资金的数额越来越大的部分原因在于转让资产的预期价值越来越大。但我们还必须认识到，如果高级别官员被逮捕，那么他们失去的东西也会比低级别官员多，即犯罪成本更大，所以他们可以根据自己的合法收入评估非法收入的价值，从而要求获得更多的贿金。总而言之，我们有理由认为，随着改革不断深化，国有资产控制权逐步转让给私营部门或国有企业的管理层，官员接受的贿金数额应该会水涨船高，转让过程中所涉及的腐败官员的级别肯定也会越来越高。

从涉案金额的多少和涉案官员的级别分析，我们不难发现腐败的严重性越来越大，但从理论上来讲，资产控制权的转让应该是一次性的，一旦国有资产被全部转让，这种腐败形式就终结了。我们可以做出这样的合理预期，即由于被转让的国有资产的计划内价值和市场价值存在巨大差价，所以转让价格就被人为压低了。那些受让人一旦获得这些资产，肯定会享有大量的意外收益，因此，他们愿意把一部分预期收益输送给负责分配这些资产的官员，而且这些官员也会要求受让人把部分利润分享给自己。由于一旦转让完成，受让人就获得了国有资产的控制权，所以贿赂、回扣也只是存在于转让过程中，如果全部或绝大部分国有资产被全部转让，那么在国有资产转让的过程中滋生的腐败就会慢慢减少。

但我们必须注意到，大多数转让都无法确保受让人能够完整地获得国有资产的控制权。因此，我们可以预料到，贿赂与给予回扣等行为会在转让结束后继续存在。受让人可能需要无止境地向官员输送部分利润。但大多数情况下，受让人并不愿意这样无休止地同官员分享利润，而且随着时间的推移，受到各方面条件的限制，官员索贿的能力也会下降。因此，我们可以合理地认为，企业大多数非法支付的目的都是由于想要从转让控制权的过程中获取意外收益。

当然，国有资产转让及其带来的意外收益并非唯一的腐败源头，腐败还与宏观调控密切相关。因为官员有权操纵规章、政策，使其保护或伤害经济行为体的利益。如果宏观调控架构错综复杂，有关部门出台的宏观调控政策具有高度的模糊性、重叠性、矛盾性，而且实施部门享有高度的自主裁量权，执行缺乏透明度，那么这种宏观调控一般都会导致官员的高度腐败。面对模糊不清的规则及有关部门在执法过程中的不可预期性与武断性，经济行为体可能就会愿意通过贿赂去影响官方的宏观调控结果。

在经济改革伊始，中国的宏观调控体系并不完善，调控能力薄弱，无法适应新兴的准市场化经济体制。随着改革不断深化，难免会在准备不足的状态下制定宏观调控政策，以至于政策随机性强、彼此之间缺乏良性协调。不久便形成了一套错综复杂的宏观调控体系，在这个体系下，地方级和中央级的多个机构及部门都享有一定的宏观调控权，同一个经济实体或企业必须同时接受多个机构的宏观调控。宏观调控政策难免是“迷宫式”的、隐性的，甚至是秘密的，而且企业通常没有任何追索权，即使有，也非常有限。简而言之，在这种情况下，官员进行大规模贿赂与勒索的时机已经成熟了。中国的宏观调控体系似乎是为了促进腐败而设计的。然而，随着时间的推移，由于宏观调控工作的规律性和透明性越来越强，个别官员在行使权力时的自主裁量空间被削减，宏观调控环境有所改善。但即便到了今天，中国的宏观调控体系仍然易于滋生较为重大的腐败案件。

中国的金融体系同样存在高级别腐败。在改革过程中，虽然中国政府在农业、工业与商业领域逐步放松控制，赋予私营企业及国有企业更大的自主经营权，借用狄忠蒲（BruceDickson）的话就是中国形成了一批“红色资本家”。但就金融体系而言，政府坚决维护自身的高度控制权。绝大部分银行信贷都流向了国有企业，至于具体哪家企业有权获得信贷，行政决策起到了至关重要的决定作用。相比之下，非国有企业能够获得的银行信贷非常有限，需要依赖非正式的资本市场。在这些条件下，大部分借款人都面临着强大的阻碍，不得不行贿能够控制信贷分配的官员，希望以此影响他们的决策。资本稀缺性还促使官员在未经上级批准的情况下，利用国家资金进行非法放贷与投资，然后将收益装入私囊。在中国的法律中，这种非法行为被定义为“挪用公款”。

总而言之，我们可以把改革视为一个动态的过程，国家逐步削弱对经济的直接控制，国有资产控制权逐步转让给私营企业或国有企业（所有权仍归国家），这些资产在转让前的计划内价值与转让后的市场价值之间的差价为腐败加剧提供了强大动力。为了以优惠价格获得这些资产，私营企业和国有企业都愿意从预期利润中拿出一部分输送给主管资产转让的官员。而官员发现自己的收入水平与新兴的企业家和经理人阶层相比呈现逐渐下降的趋势，并且他们知道这些资产的转让前价值与转让后价值肯定会出现很大差价，所以他们也迫切希望把这些资产拍卖给那些愿意与其共享利润的人。从理论层面而言，由此引发的应该是一股短暂的腐败浪潮。之后，由于大部分宝贵资产都被转让了，高级别腐败应该呈现下降趋势。但由于转让过程是旷日持久的，而且最初转让的只是价值较低的资产（农田使用权转让给农户），结果却导致了一个漫长的腐败过程。1992年邓小平视察南方后，资产转让的规模与价值都大幅提升，间接地对腐败起到了推波助澜的作用。到20世纪90年代末，中国共产党最后一次对国有经济进行结构调整，开始把房地产开发权转让给开发商，从而把腐败程度推向了一个新的高度。

推动腐败日趋恶化的还有其他一些因素。宏观调控体系不尽完美和资本获取严格受限是私营企业与国有企业面临的共同问题，为了获得银行信贷，企业主不得不行贿官员。这样一来，宏观调控体系、金融体系等结构性力量就容易催生高级别腐败。而且一些转型问题，比如国有资产控制权从国家转向市场，也容易催生一股短暂的腐败浪潮。从理论层面而言，在这种复合型腐败模式中，转型问题催生的腐败应该呈现出“先加强、后衰落”的趋势，因为资产转让的范围和规模会逐步下降，经济的市场化程度会越来越高，削弱了官员利用权力谋求贿赂与回扣的能力。如果腐败真的寄生于改革中，那么我们应该能看到腐败的演变态势形成了一个倒立的U型，在这个图形中，随着改革逐步深化以及资产转让的规模越来越大，腐败会首先出现增长态势，之后，随着转型过程接近于尾声，腐败便呈现下降态势。然而，因为在宏观调控和体制因素的影响下高级别的腐败仍会加剧，而且资产转让过程往往比较漫长，所以虽然腐败上升的趋势比较迅猛，但下降的趋势比较平缓。

然而，还有一个因素也能影响到腐败态势的演变。我们将在第六章中讲到中国的反腐问题。如果说改革刺激了腐败的加剧并为其创造了易于滋生的环境，那么中国政府的反腐决策则抑制了腐败的加剧。虽然我们认为中国政府的反腐运动在改革早期比较松懈，未能预料到改革会导致腐败问题严重恶化，但我们必须认识到中国共产党从来没有忽略过腐败问题恶化的迹象。中国共产党在1982年发动了自改革开放之后的第一场反腐运动，随后又在1986年、1989年和1992年发动了三次反腐运动。但这并不意味着中国没有掩盖腐败，也不能说明中国的反腐决心坚定不移。相反，一个很明显的事实是，中国的反腐工作一直都是不完美的。

虽然不完美，但中国的反腐工作却很重要，因为它在一定程度上对腐败蔓延起到了遏制作用，起码让有腐败企图的官员明白了腐败行为具有一定的风险性，腐败官员可能面临着严厉的法津制裁，甚至被判处死刑，而且每年被惩处的腐败官员数量非常大。从更加广泛的角度来看，可以发现中国政府持续性的反腐工作与那些从来不反腐或者反腐工作纯粹由政治内部斗争驱动的国家形成了鲜明的对比。但我要说明的一点是，这并不意味着中国的反腐工作没有政治因素的驱动。显然，地方政府会掩盖某些具有政治敏感性的腐败案件。我也不认为政治因素不会影响被起诉的对象。但中国政府的确曾经打击过一些政治上的“大老虎”，包括北京市原市委书记陈希同和上海市原市委书记陈良宇，二者都曾是中国共产党中央政治局委员。虽然我们认为在这些案件中派系政治可能起到了一定作用，但一个无可辩驳的事实是在这两起案件中涉案官员都曾处于中国共产党领导层，可最终却都被曝光、起诉、被判入狱了。所以，我在第六章指出，在改革逐步深化、国有资产逐步转让给私营企业和国有企业刺激腐败加剧的同时，中国共产党持续的反腐运动在一定程度上遏制了腐败的加剧。

如果说中国的腐败加剧真的是转型时期的特殊现象，那么我们应该能看到中国腐败的性质以及腐败高发领域都出现了很大变化。具体来讲，我们应该能看到自体腐败（比如官员盗窃国家财产）与交易型腐败（比如官员与私营部门之间的利益交换）之间的平衡态势出现了变化。在改革早期，大部分有利可图的资产都被国家控制着，结果试图以权谋私的官员就会盗窃、掠夺国家财产，而后来私营企业和国有企业的兴起为官员出卖权力、收受贿赂、以权谋私创造了新条件。因此，我们应该能看到中国法律定义的贪污和行贿之间的对比态势会发生变化，而且我们还应该能看到挪用公款的情况越来越多。挪用公款是一种腐败形式，是指官员在未经批准、不符合相关条件的情况下，非法利用公共资金放贷或从事经营活动，将利息或利润据为己有的行为。除了掠夺与贿赂之间的对比态势发生了变化，我们还应该看到涉及国有资产非法转让、金融交易、土地转让以及商业贿赂的案件也呈现出日益增多的趋势。

我认为中国的腐败与改革是共同演变的，而且1992年邓小平提出大力深化改革的号召之后，腐败性质开始出现变化。持有这种观点的并非只有我一个人，事实上，很多分析人士都认为中国的腐败经历了演变历程。比如，孙岩就把中国改革时期区分为“计划内时期”（1980~1992年）与“计划外时期”（1992年之后）。孙岩认为：在计划内时期，腐败的主要特征是官倒、公共合同欺诈与操纵政府宏观调控；在计划外时期，腐败则蔓延到了公共投资、信贷分配、土地转让、区域规划、税收等领域。孙岩还指出，在官员任期即将结束时容易出现任人唯亲、贪赃枉法的现象。公婷也以1992年为分界线，她认为在邓小平视察南方之前，占主导地位的腐败模式是官员利用计划内价格与市场价格之间的差价套利，而改革的拓展与深化导致腐败蔓延至众多新领域，包括房地产开发、股票市场、税收系统、金融系统与商业部门。与此同时，由于对外贸易日益增多、关税税率偏高，导致走私活动的猖獗，引发了腐败行为。公婷认为，随着时间的推移，腐败官员逐渐形成了正式的组织，腐败过程的组织性大为提高，结果出现了她所谓的“集体腐败”。

同孙岩和公婷一样，何清涟也把后毛泽东时代的腐败演变历程划分为两个阶段，但他认为这两个阶段的分界线应该靠后一点儿。他在《制度性腐败对未来发展的影响》一文中指出：在1995年之前，腐败“局限于个体贪腐行为”；在1995年之后，腐败开始由个人行为向组织行为发展，高级别的组织化腐败司空见惯。组织化腐败的主要特征包括：社会组织的负责人（即“一把手”）带头腐败；组织机构拥有的公共权力成为该组织成员进行“权钱交换”的主要资本；较低级别的社会组织运用组织拥有的公共资源对上级进行贿赂，从而争取更多的财政支持、更优惠的政策倾斜以及更多的机会。结果，中国进入了一个体制性腐败的阶段，在这个阶段，腐败官员逐渐把廉洁官员排挤走了。因此，何清涟得出结论认为，今天所有的中国官员都在收受回扣，腐败已经失控并演变成了“体制性腐败”。黄亚生（YashengHuang）的观点与何清涟的观点如出一辙，他于2008年在剑桥大学出版社出版的《中国特色的资本主义》（CapitalismwithChineseCharacteristics）一书中指出，20世纪90年代，中国腐败进入了“重大盗窃”和“掠夺”的阶段，这就预示着类似于拉丁美洲的退化堕落的“权贵资本主义”即将兴起。

因此，我在腐败演变问题上的观点在很多方面都反映了孙岩、公婷、何清涟和黄亚生的观点，不过我的观点有一个关键的独特之处：虽然孙岩和公婷都把腐败的演变过程视为一个“渐进式恶化”的过程，我却认为这是一个“过渡式过程”，即腐败的演变是中国从计划经济向市场经济过渡过程中的短暂现象，腐败性质变化的驱动力来源于不断深化的改革过程以及国有资产从国家转让给市场的过程。因为我把腐败同国有资产转让联系起来，所以我认为虽然一开始资产转让会导致官员勾结私营企业或国有企业，瓜分价格双轨制带来的意外收益，然而一旦这些资产转移到市场之后，腐败现象虽然不会一夜之间彻底消失，但官员继续腐败和权力寻租的机会会逐步减少。因此，我与何清涟的观点存在巨大差异，因为他拒绝接受“腐败具有过渡性”的观点，并指出腐败问题的核心是中国共产党垄断了政治权力。

不过，我需要对我的观点中的三个关键点做出说明：第一，腐败的减少取决于市场运作的透明性和竞争性，只要市场还受制于大量的行政干预，腐败的机会和动力就仍然很大；第二，腐败现象的减少幅度取决于能否建立起一套比较安全的财产权保护制度；第三，只有把政治权力与经济权力分开，才能有效地减少腐败，否则市场化将催生一套新的权贵资本主义制度。接下来，我将研究掠夺、贿赂与挪用公款之间平衡态势的变动，并从定性角度分析腐败案件在不同部门之间分布情况的变化。