《进步时代》

2.账目要公开，财政要在阳光下曝晒。

在进步时代，公开账目成为城市反腐的关键之举。1880—1930年间，美国各主要城市进行的大规模的建设，主要都是通过发行市政债券来融资，而此前在财政困难时期很多城市都出现了拖欠债务的问题，在这种情况下，如果不经过选民投票，这些债券就很难发行，城市建设也就难以为继，为此，各地政府都被迫公开其财务账目，让选民来监督他们，以打消投资者的顾虑，进而放心购买城市债券。

公开账目是进步时代实施最早、争议最少、最为成功的改革举措之一。该举措先是在个别城市实施，后来，所有城市都被联邦政府要求公开账目。1902年，美国普查统计局开始聘请和培训会计师来汇总和审计这些城市账目，并公开城市支出年报。这与30年前特威德集团将纽约市的账目据为秘密形成鲜明对比。美国的反腐败历史证明，将政府账目视为“城市秘密”，是暗箱操作得以如蟑螂般不绝的重要原因。

财务公开极大程度地恢复了人们对城市的信心，许多城市的信用水平也得以提升，不仅腐败问题得到最大限度的遏制，而且，直到1929年经济危机之前，规模较大的城市再没有出现拖欠债务的情况。以财务公开这种阳光方式进行的反腐败努力，就这样不知不觉地成了防范和化解地方债危机的关键之举。

就公债进行地方全民公决也是一种成功的反腐败和防范地方债的做法。由于公债的偿还会影响地方财政状况、经济发展以及民众的经济生活（比如地方政府加税、公共支出减少等），为此，所有的州都通过了一项法律，即发行公债均需进行全民投票，如果将来必须征收较高的税赋来偿还公债，则在公债发行前必须就税率问题获得投票人的同意。这个做法非常重要，因为很多地方腐败的滋生都与不受约束的公债发行及公共支出有关，令民众不满的是，这些腐败直接造成了民众税负的增加，而只有在公债发行之前进行听证和公决，才能最大限度地保证发行的合理性及日后偿还的可接受性。这些改革的实质，正是减少政治操纵、将地方政府的权力关进笼子里的具体落实。

公开账目保证了市政府的诚实，就公债进行地方全民公决让民众对政府更放心，这一切都有力地提升了美国城市的信用水平。

现代会计制度也随着经济的发展应运而生，并不断走向成熟。1900年之后，会计成为社会公认的职业，地方政府开始采取措施来运用私有企业中的会计技术，这也使得市政会议具有了政治意义，使公民名义上可以要求他们选出的代表对其行为“负责”。到了20世纪头十年，改革者还曾一本正经地宣称，“会计成为了民主的仆人”。

镀金时代的反腐不力间接提升了现代会计制度的地位。在许多城市，反腐的成效或者不明显，或者有反复，一个重要原因是缺乏制度设计。进入进步时代早期，越来越多的人意识到，城市政府权力边界的模糊以及因此形成的灰色地带是腐败滋生的土壤，以纽约为代表的城市丑闻和腐败就部分地缘于城市权力划分不当。于是，随着19世纪成为历史，围绕城市权力性质以及范围的争论开始集中到城市的财政管理制度上来。事实证明，这种日趋健全和完善的城市财政管理制度，在很大程度上遏制了公共权力成为畸形的半公半私权力的现象，即便还做不到监管无处不在，但至少会让当权者感到社会监督如影随形。

财务公开的光芒照亮了进步时代，也令改革者欢欣鼓舞。在市政改革者看来，公开精确的财务报告可谓一举多得：（1）可以使公众知晓他们的政治代表的决策。（2）提供了制约公共服务企业的手段，保障了城市公民的权利，使其可以约束那些影响城市事务的企业。（3）促进金融稳定，加强城市信用。（4）提供了城市比较的基础，使得每座城市都可向其他城市学习。（5）通过征收州政府税等功能，加强州的中央行政管理控制，强化州对城市活动的监督。

也就是说，财务公开的努力不仅加强了民众对政府官员的监督，平衡了民众与公共服务业的力量对比，也推动了城市之间的竞争与学习，有利于州对城市的监督。最重要的是，这种阳光下的政治最大限度地减少了暗箱操作。

听证会制度也非常有效。在城市反腐的过程中，很多腐败的线索都是在听证会上暴露出来的，许多潜在的腐败也正是在听证过程中被“扼杀在摇篮里”。一般来说，听证会所能反映出的腐败源头有：将合同分配给亲友、熟人或利益相关方，招标书作假，伪造用于材料报销的凭证，冒领薪水，偷工减料，等等。这其实是通过公众和媒体的力量，将原本属于市长或极少数人的权力公开化了。并且，这种听证会并不是一次性的，如果工程通过，此后还会不断有听证会举行，内容包括汇报工程进展、就工程方案的重要修改做出说明等，这些都在很大程度上减少了工程进度中的腐败，也有效地保障了工程质量和公共安全。

纽约市在进步时代的预算公开尤其值得一提。为了搞好预算公开，从1910年开始，纽约市每年都要举行多次预算听证会，邀请各行各业的市民参加，尽管这样做有其缺陷，比如参加的老人较多，说话也比较唠叨，但纽约市政研究局还是努力地将其发展成为“纳税人一段严肃的、有益的和启蒙的经历”。

其益处是显而易见的，由于监督的眼睛越来越多，暗箱操作少了，花在公共关系上的努力多了，政府官员对民众的态度越发诚恳起来，也更加重视与民众的交流。在那以后，很多政府都有了自己的公共关系办公室，重点进行政府形象设计和民意疏通工作，社会也因此变得更加和谐起来。由于民众的很多意见和建议都得到了重视和采纳，决策更为科学化，民众对政府的信任感也在上升，久而久之，城市政府也便增加了公信力和话语权。

与听证会相互呼应的，是预算展览。1908年10月5日，纽约市举办了美国历史上首个预算展览，为期将近一个月的展览描绘了纽约市新的政治蓝图，也让市民更深入地了解到城市预算的方方面面，有7万人参观了展览，超过100万人从报纸了解到情况，激发了更多的人反对政府中的浪费和腐败。此后几年的展览无论规模还是范围都不断刷新纪录，1910年的展览吸引了80多万人参观，并吸引了全国范围的注意力。此后，各个城市都纷纷以纽约为榜样，举办各自的预算展览，预算公开也逐渐在全美推开。

预算展览不仅达到了控制政府浪费的目的，也促使市民对政府工作形成了普遍认同。此前有很多人担心预算展览及预算公开会影响市政发展，而事实上，由于市民对市政发展前景及细节有了更多、更深入的认识，预算宣传促进了市政扩张，同时也减少了诸多实施过程中的阻碍。这是一个多赢的局面。

从根本上说，这种以预算公开为代表的财务公开，催生了新型城市领导人的出现。与以往习惯于暗箱操作的领导者不同，阳光施政的领导者必须具有严于律己的精神，并且要善于说服民众和各界来支持自己的主张，这不仅有利于施政的科学性，而且起到了反腐败的作用。这以后，越来越多的市长由热心公益事业和具有管理经验的精英出任，美国的城市面貌由此得以根本改变。

财务公开特别是预算公开，还激活了两个重要领域：智库和游说业。如美国经济学家所言，预算改革政治奠定了现代智库的基础：某些政策虽然看似客观，实际上却是由企业资助的专家在信息垄断的基础上起草的。为了更好地影响民意、专家和政府，游说业也在美国兴起，本已初见雏形的各种利益集团开始更加活跃地介入各项政策的制定中。