《进步时代》

【章节选读】

第1章 反腐败：把权力关进笼子里

“从某种意义上说，发展中国家真正能够从美国历史中汲取的一个经验教训就是美国是怎样根除制度腐败的。根除制度腐败需要找到解决政治问题的经济方法。”

——约翰·约瑟夫·沃利斯

腐败曾经是美国的痛。在《腐败与改革》一书中，两位主编在导言中感慨道：“当今的美国，就腐败程度而言，位居世界腐败排名榜上倒数10%之行列。所以，在今日的绝大多数美国人看来，腐败似乎只发生在贫困国家和处于转型经济中的那些不幸的人们身上。但追溯起来，美国作为一个廉洁共和国的历史实际上也仅始于现代。”而在美国历史上，最腐败的时期，非镀金时代莫属。

事实上，在内战时期，贪污和腐败现象就已经层出不穷了。战争对于贪污而言是“天赐良机”：因为没有多余时间对决定进行详细审查。大量订单需要被完成，大量合同像纸屑一般四处散落，谁会注意到各处看似不起眼的虚报内容呢？然而这些金额积累起来却是惊人的。历史学家研究发现，当时一项19.1万美元（相当于现在的480万美元）的协议，在实际成本之外竟然兑水3倍多！也就是说，有3/4以上的钱进了个人的腰包。

美国的腐败程度在格兰特时代达到了登峰造极的地步。作为南北战争中的英雄人物，尤利西斯·格兰特于1869年当选总统，可谓是众望所归，当他入主白宫时，带着崇高的威望和人们极大的期待。但遗憾的是，当他离开时，留给人们的却只有莫大的失望，而这一切，主要是源于他任内所出现的罕见的腐败现象和接连不断的丑闻。

也正是由于格兰特时期贿赂横行，其后的几届政府都进行了反腐败的努力，但收效甚微，直到西奥多·罗斯福上台及进步时代的到来。进入20世纪，进步主义运动及相关改革曾极大程度地压缩了腐败空间，也使得这一在19世纪的美国十分引人注目的话题，在20世纪逐渐淡出了美国人的视野，这在很大程度上是因为美国找到了遏制腐败的重要途径，其艰难历程值得我们认真思量。

腐败的八个推手

镀金时代及进步时代早期的腐败问题，是民众极大的心病，也是国家发展的瓶颈，在《限制掠夺之手》一文中，丽贝卡·梅尼斯指出了人们对腐败的忧虑和厌恶：（1）腐败会降低政府管理质量。政府一旦陷入腐败，那些支撑着经济增长的公共品和公共服务（如基础设施和教育）的供给就可能量少质次。（2）腐败会刺激政府官员对私有部门大肆干预，从而抑制经济增长。腐败官员在颁发特许权和实施管制过程中会索贿受贿，向那些意欲操纵当地市场以谋取一己之利的企业大敲竹杠，阻碍私有部门的进入和投资。（3）腐败还会侵蚀警察局和法院，使其庇护犯罪，也会破坏私人合同的执行，降低财产安全性，进而影响投资信心。

造成这一时期腐败高发的原因有很多，其中最重要的有以下几种：

1.用人腐败：考虑亲疏多过考量德行。

任人唯亲常常是腐败的源头，这一点在镀金时代的美国体现得尤为明显，格兰特总统最为人诟病的一点，就是近乎灾难性地大搞裙带关系。他不仅把很多重要职务给了自己以前在军队的同僚，还应夫人的要求，任命她的一些“娘家人”做了大官。这也是他在组阁之初就招致舆论强烈反对的重要原因：内阁中有如此多的人不是总统的亲戚就是他夫人的亲戚——竟至几十个之多。

其中最让人笑掉大牙的是对海军部部长阿道夫·博里的任命。博里是一个既无从政经验又无海军知识的人，唯一不缺的就是钱，而这正是格兰特看重的。但问题是，海军部不仅重要，而且是专业性极强的地方，博里在这里根本就是丈二和尚，自己都觉得像个傀儡。结果，没过三个月他就主动辞职了。像这样的外行领导内行的现象，在格兰特时期比比皆是。对此，参议员查尔斯·萨姆纳愤怒地说：“美国正在遭受着一种如水肿病一般困扰着人们的裙带关系的折磨。”

由于任人唯亲，格兰特对官员品行的考量明显不足。尽管做了总统，但格兰特似乎还没有摆脱战时思维，挑选内阁官员用的是当初挑选军事幕僚的模式，看重的是私人关系，而不是他们的声望和公众的需要，因此他比任何其他总统都更多地降低了阁员们的品德标准。

让共和党的领导者们不满的是，格兰特用这些人根本没有和他们商量过，有些内阁部长甚至是从报纸上才得知自己的任命，而这些人也大多很不给格兰特争气，相继丢人现眼地离开了政府。这对格兰特的威信构成了极大的伤害，也使得这位战功卓著的将军成为了美国历史上最不称职的总统之一。

任人唯亲的另一面，就是不能给予正直的官员必要支持，导致内阁成员频繁更替，凸显了格兰特时期的政治乱象。

以司法部部长为例。1870—1871年在职的阿莫斯·阿克曼，是反对铁路业主不法行为的正直官员，但在铁路业主们的说服下，他不久便被格兰特解职了。解职时，格兰特安慰性地称颂阿克曼是热忱、正直而勤奋的人，并提出以其他职位作为补偿，被阿克曼断然拒绝了。

而在阿克曼之前，1869—1870年在职的埃比尼泽·霍尔则是另外一个典型。在任人唯亲成风的格兰特政府中，霍尔是为数不多的以业绩而不是对长官个人的忠诚来任用下属的领导者，他挑选了九位能力出众、为人正直的新人出任新创设的联邦法官职位。这引起了那些希望把自己人安插在这些岗位上的政要和议员们的不满，最终，孤立无援的霍尔在得不到总统支持的情况下黯然离去。

无独有偶。在霍尔去职的同一年，内政部部长雅各布·考克斯在其部门实行了按功绩奖励的制度，抵制了任意封官许愿的做法，但同时也与格兰特发生了激烈冲突，在上任不到一年后就愤然离职。

1870年前后发生的这两件事情令人们感到震惊。一边是政治蛀虫在腐蚀政府，一边是少有的“益虫”被驱除，而格兰特则完全没有了当年战场上的果断，对自己亲信的丑行一味纵容，这与其后的海斯总统形成鲜明对比，后者在发生“运河腐败”案后立即解除了海军部部长的职务，而这一针对巴拿马运河的案件当时还处于计划阶段，腐败并未真正实施。也正是因为反差如此强烈，后世的历史学家愤然指出：“格兰特随和的管理作风，似乎已经被一大群政府内外没有道德的官员当作了腐败的‘公开邀请’。”