《进步时代》

 

【基本信息】

作者：张国庆 著

出版社：中国人民大学出版社

出版时间：2013年10月

【内容简介】

美国曾经有一个腐败的年代，贪污腐化层出不穷，普通民众丧失信心。美国人找到了一套怎样的办法来遏制腐败？

美国曾经有一个盛产暴发户的年代，富豪们争相烧钱，招人嫉恨。美国人怎样摆脱了暴发户的形象，引领了全球创新？

美国曾经有一个制假造假的年代，毒死的老鼠被掺进绞肉机；洗过手的水被配制成调料……人们为食品安全忧心忡忡。美国人怎样让食品变得安全起来？

美国曾经有一个破坏环境的年代，土地惨遭蹂躏，污染触目惊心。美国人怎样重新获得了蓝天白云和清新的空气？

美国曾经有一个“韬光养晦”的年代，连日本军舰都配备现代化装置的时候，美国海军舰队还是木制的。它又是怎样成为海洋霸主？

这本书告诉我们，美国也曾经遭遇严重的瓶颈，它走过来了，于是成为世界霸主，与其羡慕嫉妒，不如学习它在那个年代做了什么。详解100年前的美国。为中国梦提供真实历史借鉴。

【作者简介】

张国庆，中国社科院著名国际问题专家，18家中央及地方电台、电视台特约评论员。主要研究大国崛起与大国关系、美国媒体与国际话语权，对国际形势常有敏锐、准确的判断。著有《媒体话语权》、《被折腾的世界》、《总统们》等书，著作被翻译成四种外文出版。接受过美联社等数百家中外媒体专访，在数百家高校、大型企业以及中央和地方政府做过演讲，深受欢迎。

【目录】

第1章 反腐败：把权力关进笼子里

腐败的八个推手

“通往费城，通往绝望”

媒体是“照妖镜”，更是“杀手锏”

把权力关进笼子里

第2章 反垄断：财富再平衡

从反铁路到反垄断

炫富成风：欧洲人眼里的暴发户

罗斯福“打老虎”

触动利益比触动灵魂还难

反对追求特殊利益的人

第3章 食品不安全是民族的噩梦

保护人民的“胃”

一天通过两部食品安全法

美国人喝了几十年的“泔水奶”

FDA：机制的力量

供应链管理：从餐桌安全到食品安全

第4章 人与自然：宜居国家的环保课

“进来，发财，离开”

劫掠资源致富的示范效应

“环保总统”罗斯福

人与自然的和谐之旅

自然保护和历史保护“一个都不能少”

环保意识“从娃娃抓起”

第5章 强国要有强海军

隐忍了25年的“复仇”之战

美国也曾“韬光养晦”

美国海军的“黑暗年代”

新海军：从告别木船开始

海军梦圆，思想不能缺席

全民渴望海上话语权

大国崛起，海军不能缺席

一场皆大欢喜的战争

114天的“精致的小战争”

美国历史上最受欢迎的战争？

西奥多·罗斯福的海军“大跃进”

成功就是坚持做对的事情

第6章 联邦政府的权威从哪里来？

政府是“解决国家弊病的工具”

总统要做公众舆论的领头羊

为什么是罗斯福？

弱势群体保护者

经济话语权之争

政府要有书卷气

第7章 美国崛起与美国梦

没有美国梦，就没有进步时代

信仰的力量

强国梦需要物质基础

强国梦是机会平等之梦

强国梦的核心价值观土壤

参考书目

【章节选读】

第1章 反腐败：把权力关进笼子里

“从某种意义上说，发展中国家真正能够从美国历史中汲取的一个经验教训就是美国是怎样根除制度腐败的。根除制度腐败需要找到解决政治问题的经济方法。”

——约翰·约瑟夫·沃利斯

腐败曾经是美国的痛。在《腐败与改革》一书中，两位主编在导言中感慨道：“当今的美国，就腐败程度而言，位居世界腐败排名榜上倒数10%之行列。所以，在今日的绝大多数美国人看来，腐败似乎只发生在贫困国家和处于转型经济中的那些不幸的人们身上。但追溯起来，美国作为一个廉洁共和国的历史实际上也仅始于现代。”而在美国历史上，最腐败的时期，非镀金时代莫属。

事实上，在内战时期，贪污和腐败现象就已经层出不穷了。战争对于贪污而言是“天赐良机”：因为没有多余时间对决定进行详细审查。大量订单需要被完成，大量合同像纸屑一般四处散落，谁会注意到各处看似不起眼的虚报内容呢？然而这些金额积累起来却是惊人的。历史学家研究发现，当时一项19.1万美元（相当于现在的480万美元）的协议，在实际成本之外竟然兑水3倍多！也就是说，有3/4以上的钱进了个人的腰包。

美国的腐败程度在格兰特时代达到了登峰造极的地步。作为南北战争中的英雄人物，尤利西斯·格兰特于1869年当选总统，可谓是众望所归，当他入主白宫时，带着崇高的威望和人们极大的期待。但遗憾的是，当他离开时，留给人们的却只有莫大的失望，而这一切，主要是源于他任内所出现的罕见的腐败现象和接连不断的丑闻。

也正是由于格兰特时期贿赂横行，其后的几届政府都进行了反腐败的努力，但收效甚微，直到西奥多·罗斯福上台及进步时代的到来。进入20世纪，进步主义运动及相关改革曾极大程度地压缩了腐败空间，也使得这一在19世纪的美国十分引人注目的话题，在20世纪逐渐淡出了美国人的视野，这在很大程度上是因为美国找到了遏制腐败的重要途径，其艰难历程值得我们认真思量。

腐败的八个推手

镀金时代及进步时代早期的腐败问题，是民众极大的心病，也是国家发展的瓶颈，在《限制掠夺之手》一文中，丽贝卡·梅尼斯指出了人们对腐败的忧虑和厌恶：（1）腐败会降低政府管理质量。政府一旦陷入腐败，那些支撑着经济增长的公共品和公共服务（如基础设施和教育）的供给就可能量少质次。（2）腐败会刺激政府官员对私有部门大肆干预，从而抑制经济增长。腐败官员在颁发特许权和实施管制过程中会索贿受贿，向那些意欲操纵当地市场以谋取一己之利的企业大敲竹杠，阻碍私有部门的进入和投资。（3）腐败还会侵蚀警察局和法院，使其庇护犯罪，也会破坏私人合同的执行，降低财产安全性，进而影响投资信心。

造成这一时期腐败高发的原因有很多，其中最重要的有以下几种：

1.用人腐败：考虑亲疏多过考量德行。

任人唯亲常常是腐败的源头，这一点在镀金时代的美国体现得尤为明显，格兰特总统最为人诟病的一点，就是近乎灾难性地大搞裙带关系。他不仅把很多重要职务给了自己以前在军队的同僚，还应夫人的要求，任命她的一些“娘家人”做了大官。这也是他在组阁之初就招致舆论强烈反对的重要原因：内阁中有如此多的人不是总统的亲戚就是他夫人的亲戚——竟至几十个之多。

其中最让人笑掉大牙的是对海军部部长阿道夫·博里的任命。博里是一个既无从政经验又无海军知识的人，唯一不缺的就是钱，而这正是格兰特看重的。但问题是，海军部不仅重要，而且是专业性极强的地方，博里在这里根本就是丈二和尚，自己都觉得像个傀儡。结果，没过三个月他就主动辞职了。像这样的外行领导内行的现象，在格兰特时期比比皆是。对此，参议员查尔斯·萨姆纳愤怒地说：“美国正在遭受着一种如水肿病一般困扰着人们的裙带关系的折磨。”

由于任人唯亲，格兰特对官员品行的考量明显不足。尽管做了总统，但格兰特似乎还没有摆脱战时思维，挑选内阁官员用的是当初挑选军事幕僚的模式，看重的是私人关系，而不是他们的声望和公众的需要，因此他比任何其他总统都更多地降低了阁员们的品德标准。

让共和党的领导者们不满的是，格兰特用这些人根本没有和他们商量过，有些内阁部长甚至是从报纸上才得知自己的任命，而这些人也大多很不给格兰特争气，相继丢人现眼地离开了政府。这对格兰特的威信构成了极大的伤害，也使得这位战功卓著的将军成为了美国历史上最不称职的总统之一。

任人唯亲的另一面，就是不能给予正直的官员必要支持，导致内阁成员频繁更替，凸显了格兰特时期的政治乱象。

以司法部部长为例。1870—1871年在职的阿莫斯·阿克曼，是反对铁路业主不法行为的正直官员，但在铁路业主们的说服下，他不久便被格兰特解职了。解职时，格兰特安慰性地称颂阿克曼是热忱、正直而勤奋的人，并提出以其他职位作为补偿，被阿克曼断然拒绝了。

而在阿克曼之前，1869—1870年在职的埃比尼泽·霍尔则是另外一个典型。在任人唯亲成风的格兰特政府中，霍尔是为数不多的以业绩而不是对长官个人的忠诚来任用下属的领导者，他挑选了九位能力出众、为人正直的新人出任新创设的联邦法官职位。这引起了那些希望把自己人安插在这些岗位上的政要和议员们的不满，最终，孤立无援的霍尔在得不到总统支持的情况下黯然离去。

无独有偶。在霍尔去职的同一年，内政部部长雅各布·考克斯在其部门实行了按功绩奖励的制度，抵制了任意封官许愿的做法，但同时也与格兰特发生了激烈冲突，在上任不到一年后就愤然离职。

1870年前后发生的这两件事情令人们感到震惊。一边是政治蛀虫在腐蚀政府，一边是少有的“益虫”被驱除，而格兰特则完全没有了当年战场上的果断，对自己亲信的丑行一味纵容，这与其后的海斯总统形成鲜明对比，后者在发生“运河腐败”案后立即解除了海军部部长的职务，而这一针对巴拿马运河的案件当时还处于计划阶段，腐败并未真正实施。也正是因为反差如此强烈，后世的历史学家愤然指出：“格兰特随和的管理作风，似乎已经被一大群政府内外没有道德的官员当作了腐败的‘公开邀请’。”

2.从贪内助到秘书腐败：领导管不住身边人。

政坛上行下效的“示范”作用向来很强，在格兰特时期，“贪内助”的问题也非常普遍。1875年，司法部部长的妻子和内政部部长的儿子被指控接受贿赂以影响政府政策，导致这两名内阁成员辞职。

1876年3月，众议院弹劾陆军部部长威廉·贝尔纳普，称在对西部地区军队营地服务商店的任命工作中，他曾通过妻子接受贿赂。起初，商人们的钱是贡献给贝尔纳普贪婪的妻子的，而在这位“贪内助”死后，贝尔纳普“继承”了这笔“孝敬”。但贝尔纳普很狡猾地在参议院进行审讯之前就提出了辞职，格兰特总统则不明就里地批准了他的辞呈，参议院也网开一面，使他得以逃脱判决。然而这件事情却严重挫伤了格兰特政府的公信力。

秘书腐败也给格兰特的声望造成了极大打击。在轰动一时的“威士忌酒集团”事件中，格兰特的私人秘书奥维尔·巴布科克将军就狠狠地打了格兰特的脸。

这个所谓的“威士忌酒集团”，是酿酒商人和政府税收官员狼狈为奸的庞大组织，中心设在圣路易斯，每年都能骗取政府几百万美元的税款。财政部部长本杰明·布里斯托是调查这一集团黑幕的主要负责人，在1874年上任后，他就着手组织了一批廉洁的官员深入寻访，不久便查封了数家酒厂和几个国内税务所。随着调查的深入，布里斯托发现其中牵涉的贪污受贿相当严重，他急于要将这些人绳之以法，但似乎总有一只看不见的手在破坏他的努力。每当布里斯托派秘密调查员取证时，威士忌酒集团就好像事先知道他们要去似的，罪证总是忽然就不见了。

这种戏剧化的情况重复了多次，布里斯托逐渐意识到，这个犯罪集团在政府高层可能有自己的眼线。不久，布里斯托方面截获了一些来自华盛顿的电报，上面写着“整顿家务，朋友要来看你”这样的暗语，追根溯源，发现电报底稿竟出自总统私人秘书巴布科克之手。后来的证据表明，巴布科克不仅收取了威士忌酒集团的大量金钱贿赂，还半推半就地接受了他们提供的“性贿赂”（一个以“西拉菲仙女”著称的名妓），并且与集团的主谋称兄道弟。

格兰特受到极大震动，他指示布里斯托“不准让任何有罪的人逃脱”，但同时又为巴布科克求情。格兰特于1876年2月写了一份赞扬巴布科克诚实品格的证词，以供审判时为巴布科克辩护。面对着这样一份证词，由于陪审员们不愿与总统公然对抗，结果无奈地投票同意巴布科克无罪。而格兰特没有为之求情的其他110人则被定了罪。

当听到巴布科克无罪的消息后，格兰特总统快乐地手舞足蹈，并立即派儿子去向巴布科克夫人道贺。更为荒唐的是，巴布科克并没有马上离开白宫，而是继续赖在那里，直到其好友贝尔纳普东窗事发才不情愿地离去。

这真是美国历史上滑稽却又辛酸的一幕。

舆论为之哗然。愤怒的布里斯托一气之下辞去了财长的职务。就连共和党内部的人士都异常悲哀地说：“共和党已成为迄今为止最腐败和堕落的党。”这一丑闻也使得格兰特第二个任期的最后阶段成为“垃圾时间”，其声望更是雪崩式跌落。自那以后，象征着裙带之风、上层腐败和任人唯亲的“格兰特主义”一词变得越发臭名昭著。

3.“猫爱上老鼠”：与来路不明的钱走得太近。

格兰特同样令人诟病的是热衷于和富人交友，并自觉不自觉地做着他们的“保护伞”。在南北战争中，格兰特将军的进取精神受到了林肯总统的赏识，也被证明是取得诸多重要胜利的关键所在。但遗憾的是，在出任总统后，格兰特开始赏识起那些“富于进取”的有钱人来，而全然不管他们的钱是从哪儿来的。

格兰特的这一“爱好”很快被那些野心勃勃的投机家利用起来，他们一方面小恩小惠地给格兰特夫妇送去各种礼品以拉近关系，另一方面则利用在格兰特身边的自己人为他们布局。而大大咧咧的格兰特在随意接受着他们礼物的时候，并未意识到其中暗含的风险。

对格兰特来说，有些不幸的是，他的妹妹詹妮嫁给了一个名叫艾贝尔·科尔宾的臭名昭著的投机商，而科尔宾恰恰是大投机商杰伊·古尔德和詹姆斯·菲斯科的帮凶。在此之前，这两个华尔街最肆无忌惮的人与科尼利尔斯·范德比尔特进行了一场金融大战，赢得了对伊利铁路的控制权，而这场金融大战的主要内容是贿赂议员、收买法官和非法发行百万股伊利铁路股票。

科尔宾这个“内线”很快发挥了作用。为达到借助白宫操纵黄金市场的目的，古尔德等人通过科尔宾和格兰特搭上了关系，而格兰特对于结识这些“有进取心”的金融家兴趣浓厚，殊不知自己与他们的交往有如一种“广告”，使人们意识到古尔德等人有着白宫这样的靠山。

事实证明，古尔德的“广告宣传”的确起了作用。通过邀请格兰特乘坐游艇、乘坐古尔德掌控下的伊利火车专列，越来越多的人开始“意识到”，政府是古尔德的大靠山，古尔德宣称的黄金价格会自由上涨是可信的。

后来，黄金交易室仲裁委员会的主席在做证时说：“操纵黄金市场的投机商与华盛顿官方的每个人都建立了很好的关系，上至格兰特总统，下至国会山的守门人，这是一件妇孺皆知的事。”由此可见，当时美国的腐败文化到了怎样的地步：无论流言离奇到什么程度，人们都会说服自己相信。太多的腐败现象已使人们的判断力麻木了。即便是堪称个人诚信典范的海斯总统，其艰苦的反腐努力也无法改变这样一个事实：“腐败已经成为了美国公众生活中的一种流行”。

古尔德对美国社会的了解显然要多于格兰特。在营造好舆论氛围后，古尔德接下来就要力求避免联邦政府的干预——因为只要政府将囤积的黄金大量抛入市场，黄金价格就会一落千丈，这样一来，通过垄断黄金抬升价格的阴谋就会落空。

古尔德首先游说总统，将纽约财政总管助理的职位给了丹尼尔·巴特菲尔德，因为这个职位管理着国库的纽约分库，任何卖出黄金的指令都必须由其下达，而巴特菲尔德收下了古尔德的一大笔好处费。然后，古尔德频繁创造机会与总统见面，并通过科尔宾大吹耳边风，利用格兰特对经济和政治的外行，说服他不要干预黄金价格。而格兰特也答应科尔宾，没有他的指示，财政部不会进行非常规的黄金出售。

此时的古尔德吃到定心丸，于是和菲斯科携手大肆购买黄金，坐等大赚一笔。

眼看着就要“成功”之际，令古尔德没想到的是，新闻媒体却坏了他的“好事”。一直对格兰特政府的种种做法持警惕态度的《纽约论坛报》的观察家霍勒斯·格里利（也是1872年大选时格兰特的竞选对手），敏锐地看出其中的猫腻。在一篇社论中，格里利率先揭露了科尔宾等人的阴谋，并呼吁财政部立即采取行动。这直接造成了1869年9月24日的黄金大崩盘。由于古尔德事先从格兰特夫人写给科尔宾夫人的信中得知财政部将抛售大量黄金，他得以侥幸逃顶，而其他不知情的人却纷纷破了产。

整个事件在华盛顿和纽约造成极坏的影响，而格兰特是否牵涉此事也引起了广泛的猜测。尽管共和党人阻挠了传讯格兰特的夫人和妹妹出庭对证，但却隐瞒不住总统夫人曾收到一包现款的证据，此事闹得满城风雨。事后，巴特菲尔德也被证明是通过科尔宾等人与白宫的关系谋到职位的，于是他不得不灰溜溜地下了台。

尽管格兰特以其洁身自好逃脱了干系，但他与古尔德、菲斯科等人的接近，及其妹夫科尔宾扮演的丢人角色，不仅严重损害了他的个人形象，也败坏了政府的形象。在格兰特时期，联邦政府的威信江河日下，整个美国社会也仿佛得了一场重病。

这一丑闻是格兰特时期诸多丑闻的缩影，也是非常典型的官商勾结之作——政府高官与富豪及投机商打成一片，成为众多腐败事件的诱因。耐人寻味的是，格兰特时期的腐败和无序加剧了金融恐慌，鼓励了金融诈骗，而他本人也在离开白宫后成为直接受害者，在晚年陷入破产阴影中。为了不让家人在他死后一贫如洗，格兰特在去世前三天完成了《格兰特回忆录》，没承想，这本书获得了空前的成功，销量超过30万本，给格兰特家族带来了50万美元的版税收入，也成了19世纪美国最伟大的军事历史作品。华尔街最悲惨的经历造就了美国文学史上最辉煌的杰作之一，不能不说有点讽刺。

4.绝对的权力导致绝对的腐败。

城市的迅速发展，增加了腐败空间。南北战争后，技术的进步凸显了城市的价值，而铁路等交通条件的大大改观，也使得人流涌向城市，城市的财富由此迅速积聚，不动产价值更是节节高升，大企业也变得越发难以离开城市……在这种背景下，政府官员所拥有的权力不断放大，而转型时期相应的政府管理机制却不够健全，给腐败滋生留下了巨大空间，也使得腐败在一段时间里成为一种严重的“城市病”。

“城市老板”的横行无忌令人震惊，也凸显了“把权力关进笼子里”的必要性。（城市老板City Boss：指19世纪中后期到20世纪初美国地方政府中操纵选举、控制市政建设、贪污腐败的政治势力。）随着地方政府财政预算迅速增加，腐败的潜在收益也水涨船高，但对于政府官员的制约却没有跟上，官员权力过度膨胀，致使腐败问题在南北战争之后的一段时间中呈井喷状，尤其是在一些大中城市里，几乎所有的腐败“品种”都得到了充分展示。

这也是政党和国会丑态百出的时期。1873年，来自俄亥俄州的一位议员不满地表示，众议院犹如一个拍卖行，在议长的槌声中处置的各种有价值的审议多于世上任何地方。1866—1872年间，中太平洋铁路公司的贿赂费用高达40万美元，1875—1885年间更是达到了50万美元。连共和党人自己都痛斥其党派根本上就是一个腐败的公司。亨利·亚当斯的结论是：“查遍1870—1895年这25年间国会、司法和行政部门的全体名单，恐怕只能看到名誉扫地而已。”这一情况与镀金时代国会相对于政府的强势有关，在西奥多·罗斯福上台前的36年间，多数美国总统都或多或少地受制于国会及政党领导人，这种相对弱势，在很大程度上源于政府腐败所导致的公信力和权威下降。

5.被动的寻租和被迫的同流合污。

尽管腐败有很多形式，但从大的方面看，美国学者约翰·约瑟夫·沃利斯将其分为两种：一是制度腐败，即为达到政治目的而操纵经济，也可以说是政治腐蚀经济；二是经济腐败，即通过腐蚀政治程序来追求私人经济利益。在研究腐败的学者看来，制度腐败的经济后果极其严重，相比之下，经济腐败对于社会福利和经济增长的影响似乎小很多。这也在一定程度上使得制度腐败成为重点打击对象，体现在量刑上，索贿、受贿明显要比行贿严重。事实上，许多经济腐败的发生都与恶劣的政治环境有关，为了做成生意或做大自己，一些企业家不得不向官员行贿，因而，进步时代的反腐败也多从限制官员的腐败空间下手，并尽可能地为企业创造公平、阳光的经营环境。

值得注意的是，在这一时期，很多公司内部发生的高管利用职权获利的行径，也被视为腐败。这是因为，在19世纪的很长一段时间里，公司被视为准政府机构，“商人们如想建立公司必须得到州政府的特别许可，而这种许可倾向于授予那些被认为符合公共利益的项目。而一旦获得许可，许多公司就能从州财政获得部分股本。”这一切，只是在各州通过普通公司法，开始简化公司审批制度后，才发生了根本性变化，这些公司也才逐渐淡化和失去了公共特征。

从反腐败的角度看，这也是一个“逼良为娼”的时代。有些中产阶级理想主义者，比如教师、律师和报人，也曾为高尚的动机所推动，但很快就被淹没在腐败的海洋里。在很多地方，如果你不与那些腐败分子同流合污或者向他们屈服，你就什么也做不成。在情况比较恶劣的南卡罗来纳州，州政府和议会的官员索性将黑手伸进了公共财政的金库，如果不行贿，任何立法都休想通过；如果不给法官送钱，法庭就不会做出裁决。很多被指控的腐败分子，或者被与他们勾结的法庭宣告无罪，或者被州长赦免。

6.错将腐败当作经济发展的润滑剂。

反腐败与经济发展之间的纠结，也使得在一段时间里美国社会对腐败有一定的容忍度。在《难以捉摸的共和国》一书中，德鲁·麦科伊如此阐释：杰斐逊和麦迪逊经济发展远景规划的核心宗旨是，进行金融和运输等公共设施建设，从而把西部不毛之地变成千里沃土，同时对外政策要确保美国的产品获得日益扩大的海外市场……这些规划必须依靠公司来推动，如果共和党人抨击公司是国家层次上的腐败工具，也就难以推动自己和选民渴望的经济发展了。换言之，“腐败是经济发展的润滑剂”这一观念在相当一段时间里存在并很有市场，尽管联邦及地方政府也认为腐败是需要遏制的，但在专心致志发展经济的情境下，对腐败的打击便是次要的工作了，直到腐败真正成为了经济发展的毒瘤。

这一点在格兰特时期表现得尤为明显：格兰特执政前期，美国承接着南北战争带来的经济发展机遇和全民致富的热情，无论是政治家还是公众，都将注意力放在发展经济上，而格兰特本人也抱着息事宁人的态度，对腐败持有极其宽容甚至可以说是纵容的立场。而到其执政后期，空前的腐败引发了强烈的社会不满，也导致了政府的执政危机，随着丑闻接二连三的曝光，美国社会越发意识到腐败的猖狂程度及其危害性，开始对政府施加越来越大的反腐压力，这在客观上促进了美国的反腐败。到了进步时代，在以反腐著称的西奥多·罗斯福入主白宫后，反腐进入了一个全新的阶段，相关制度建设也开始深化和完善起来，从而为后世的美国留下了一个相对洁净的政治天空。

7.媒体的制约依然有限。

美国媒体在这一时期的表现非常有戏剧性，在腐败毒瘤迅速扩大之际，尽管报纸对腐败的曝光有所增加，“但在许多小城市，新闻媒体与政治权贵有着十分密切的联系，不可能大肆宣传对这些权贵不利的信息。”甚至鼎鼎大名的《纽约时报》在历史上都曾被人利用，古尔德就曾利用《纽约时报》的一篇社论《格兰特的财政政策》为拉高黄金价格造势，该报还多次为腐败的格兰特政府开脱。这主要是因为，当时的媒体无论从政治上还是经济上都难以做到完全独立，因而尚不能有效地发挥舆论监督作用。

但在镀金时代晚期，随着民众对腐败问题日益深恶痛绝，已经逐渐实现财政独立的一些美国媒体也开始响应民意，开启了“黑幕揭发”运动之门，并在西奥多·罗斯福时期达到了高潮，成为推动清明政治的重要力量。以《麦克卢尔》为代表的一些杂志，被称作“人民的斗士”，在美国反腐败历史上留下了不可磨灭的印记。

8.铁路大发展和城市化进程为官商勾结创造巨大空间。

铁路建设的大发展，是1870—1920年间美国社会进步中十分关键的因素。1870年，美国铁路路轨里程为5.3万英里，1900年增至25.8万英里，1920年更是达到40.7万英里。可以说，在这个时期，“铁路是第一大生意，是庞大金融市场的第一吸引力，而且是第一个衍生了庞大行政管理机构的大行业。”铁路所到之处，不仅房地产开发随之而起，工业和消费也空前活跃，说它是国家经济的动脉毫不为过。

然而，铁路也养育了杰伊·古尔德这样的强盗巨商。古尔德的惯用伎俩是：先购买失修的铁路，经修缮改造后高价出售，与此同时挪用公司专款进行个人投资，并向政府官员尤其是司法官员行贿。他接触的每一家企业几乎都被他害得很惨甚至于破产，就连格兰特政府也被他害得名誉扫地。可以说，美国铁路的大发展是与腐败结伴同行的，其提升的空间越大，腐败分子的回旋余地也越大。

与铁路有关的最大的一起丑闻发生在格兰特时期，即动产信贷公司事件，也是官商勾结的典型案例。1865年，联邦政府授权联合太平洋铁路公司建造一条穿过中西部地区的横跨美国大陆的铁路。政府将铁路沿线数百公顷的土地作为该公司建造铁路的补贴，这些土地将会因铁路线的通达而大幅升值。为中饱私囊，联合太平洋铁路公司的管理层成立了一个建筑公司并给它起了一个时髦的法国名字——动产信贷公司，然后雇用这个公司来建设这条铁路线。动产信贷公司向联合太平洋铁路公司疯狂索取天价的建设费，榨干了后者和它的股东们，而养肥了自己的股东们，也就是联合太平洋铁路公司的管理层。为了确保华盛顿方面不会干涉，管理层贿赂了格兰特政府的许多成员（甚至包括副总统斯凯勒·科尔福克斯）和国会的至少14位议员。行贿的方式不是送给他们现金，而是在私下里给这些官员一份厚礼：允许他们“购买”动产信贷公司的股票，并用这些股票未来的巨额股息来支付。这些事情的操作者是国会议员奥克斯·埃姆斯，他在动产信贷公司所占的股份使其可以利用公司股票贿赂其他官员和议员。

动产信贷公司丑闻是经由一封信揭露出来的。1872年9月4日，《纽约太阳报》刊登了1868年1月28日埃姆斯写给陆军上校亨利·麦库姆的一封信，信里有埃姆斯的行贿名单。此事的曝光，是麦库姆与埃姆斯长期的法律和财务争执所致。颇为微妙的是，当年正值总统大选，由格兰特对阵霍勒斯·格里利，格里利恰恰是《纽约论坛报》的创立者，动产信贷公司“黑名单”上的人则都是格兰特的支持者。这封信泄露出来后，众议院和参议院各任命了一个委员会负责调查这一指控。媒体也随之进行了大量报道。丑闻曝光伊始，很多人都以为这是格里利与格兰特的政治斗争，并没有将它当作真正意义上的腐败事件。当很多美国人知道这个丑闻时，事实已经被支持格兰特的媒体歪曲了很多，格兰特也因此躲过一劫，但对美国不幸的是，腐败程度在格兰特的第二个任期进一步加深了。尽管如此，共和党最终还是为动产信贷公司丑闻买了单，在1876年大选中，动产信贷公司事件的后遗症开始显现出来，人们对共和党政府的不信任感帮助民主党取得1860—1884年间唯一的一次胜选。

城市化进程加快，也是美国大发展的重要标志（见表1—1）。从19世纪中期到20世纪初，美国城市的壮大极其显著，芝加哥就是最典型的例子：1835年，这里是一个居民不到350人的定居点，到1860年林肯当选总统时，人口增长到10万，40年后则超过100万。城市与乡村人口比例也发生了深刻变化，1920年，美国历史上首次出现了2500个城镇的人口总数（5430万）超过了农村人口总数（5180万）的现象。伴随着城市的发展与扩张，大量的基建项目加速了私人财富的聚敛，也为腐败提供了极多的机会，而美国社会对此并没有充分的准备，尤其是缺乏警惕性和反腐败的制度设计，因此，腐败现象在各个城市蔓延开来，在镀金时代，如果说有哪个城市没有贪腐现象，人们都会觉得很奇怪。

美国人对财富的热情也成了一把双刃剑。在托克维尔看来，性格上的不安于现状是美国人的突出特征之一。“美国人被发财的欲望所折磨，这是他生活中唯一的激情；他没有任何记忆可使他依恋一个地方甚于另一个地方，没有任何根深蒂固的习惯，没有遵循惯例的精神；他是每天财富最急剧的变动的见证人。”而镀金时代的哲学家威廉·詹姆斯则悲叹人们对成功的绝对崇拜导致了道德的沦丧：“整个国家，把成功理解为金钱，这是一种民族病。”也正是由于这种“一切向钱看”的风尚席卷全美，握有权力的官员们的致富欲望被极大地激发，与那些希望财富更快膨胀的企业主们一拍即合。而民众对赚钱的渴望，也在一定程度上放松了全社会对腐败问题的警惕心和“必欲除之而后快”的决心。直到步入进步时代，特别是“黑幕揭发”运动的兴起，人们对反腐败的意志才逐渐统一起来。

美国城市腐败问题的演化，最能说明问题。

“通往费城，通往绝望”

在美国的镀金时代，腐败是系统性的，也常常是一个城市又一个城市的窝案，与联邦政府及州政府层面的腐败有所不同，城市的腐败内容更加丰富，也更为赤裸裸。并且，城市的腐败不仅局限于市长和高官，还包括腐败的幕后操纵者，也就是人们所说的“城市老板”，威廉·M·特威德是其中最知名的一个，他掌控下的纽约市政府也许是美国历史上最腐败的城市政府。一百三十多年来,“特威德”一直被看作腐败政客的缩影、镀金时代不名誉的象征，他的名字是政治操纵和贪污腐败的代名词。

令后世的纽约人不可想象的是，当时的特威德集团（特威德于1859年建立）在纽约营造出了一种“要想办任何事首先必须贿赂我”的气氛，再加之他本人还是“坦慕尼协会”——长达一个世纪里民主党在纽约的主要俱乐部会所——的“酋长”，呼风唤雨，不可一世。在特威德的控制下，纽约议会成了臭名昭著的做腐败生意的市场。

特威德及其党徒在获得权力后，不择手段地捞回之前的“付出”，在10年中使纽约市的债务增加了10倍，其中很多都进了他们的腰包。以县法院的建设为例，原来预计花费25万美元，结果却支出了800万美元，其中一把椅子就花掉了470美元，一个保险箱竟然报了40万美元的账……总之，腐败以各种方式牺牲了纳税人的利益，而养肥了承包商、地产投机商和像他们一样贪婪的政客。

特威德集团与股市黑手的勾结也令美国人愤慨。特威德集团经常在股票投机中帮助某些操盘手，这种勾结不仅出于经济利益，有时也出于政治利益。通过对金融市场的控制，特威德可以成功地打击反对派，有时，为了帮助其盟友上台，他甚至会制造金融恐慌和金融灾难。

在半个多世纪的时间里，由某个商业富豪纠集而成的政治集团控制商业化城市的市政府，在美国成为司空见惯的现象，“老板”特威德只不过是最著名的例子之一。这些市政府常常钻法律的空子，甚至直接进行贪污受贿等非法活动。它们篡改得票数字，更换候选人姓名，把事先商定的人员推进议会。在这帮“强盗贵族”的运作下，他们经手的市政工程项目提案批复畅通无阻，一系列欺骗性的法律协议被恣意捏造，而利用立法或政府管制规章收取巨额回扣竟成为堂而皇之的“正业”。尽管特威德及其同党后来相继被捕，但特威德集团的示范效应是巨大的，在费城、芝加哥、圣路易斯和辛辛那提等城市都出现了成群的效仿者，他们伙同那些腐败的市长和议员，将这一时期的美国城市搞得乌烟瘴气。

镀金时代及进步时代早期的城市腐败，主要有四种基本类型：（1）挪用公款；（2）发生在公共合同和特许权上的行贿受贿；（3）管制腐败，包括与犯罪活动有关的行贿受贿；（4）内幕交易。相比之下，挪用公款在这一时期发生较少，这在很大程度上与财务逐渐公开有关。比较严重的是第二种情形，即政府官员将工程和公共服务承包给个人，有些是给了自己的亲属，从而直接获利，有些则是给了对其行贿的企业和个人。更有甚者，很多官员的亲属自己做不过来，还转包给其他人，层层剥皮。这使得很多工程和公共服务价高质次。

建筑工程的油水最多，也为很多腐败官员所热衷。一方面，这些工程可以作为政绩，另一方面，又可以给官员们带来巨大的经济利益。比如在匹兹堡市，“城市老板”弗林就酷爱公共合同，为匹兹堡修建了大量建筑物、街道和桥梁。在纽约市，20世纪初的坦慕尼协会的头子查尔斯·墨菲则是其弟经营的纽约建筑工程承包与运输公司的匿名合伙人。仅1905年，这家公司及其子公司就获得了价值1500万美元的市政合同。尽管很多城市都对工程进行了招投标，但事实上，在匹兹堡、费城这些城市，投标都被非法操纵了。为最大限度地从中牟利，中标的多数公司都对工程粗制滥造，这引起了民众和媒体的不满，也成为后来改革的重点规制对象。

与此相关的是特许权腐败。当时的社会发展很迅速，煤气、电力和电车成为新兴产业，在欧洲，这些服务是由政府负责的，但在美国，则由市政府授权和特许私人经营，从而给包括家族式在内的各种腐败创造了巨大的空间。以电车为例，在当时比较大的六个城市中，就有五个存在着官员滥用有轨电车特许权的现象，这五个城市分别为圣路易斯、匹兹堡、费城、纽约和芝加哥。有轨电车公司的经理、所有者和金融家不但操纵上市的普通股价格，还设立了修建电车轨道的建筑企业，以获得超额回报，并在电车沿线的不动产上投机。换言之，这些人及其背后的腐败官员，已经一条龙地将电车产业从头吃到尾。而由于他们控制着电车的拓展路线，他们还能提前布局，在将来通车的地方投机不动产，一旦通车，就会获得超额的回报。有时，为了出售自己的不动产，他们甚至将电车线路刻意引向不动产所在的地域。这样的提前布局，正是一种内幕交易。

这一时期美国城市的腐败是全方位的。在讲到圣路易斯的腐败时，《美国粪——城市的耻辱》作者林肯·斯蒂芬斯写道：“该市的资产被人拿去放债生利，而利息则被转入私人的银行账户。市政府的车辆供市里官员们的妻儿使用。供应公共机构的产品出现在私家的餐桌台子上；一份清单详细记录了提供给救济院的食物，其中竟然包括加利福尼亚果冻、进口奶酪和法国葡萄酒！”

在当时，圣路易斯可谓财政腐败的一个样本，明尼阿波利斯是警界腐败的样本，而匹兹堡则堪称财政腐败和警界腐败兼具的样本，在那里，腐败变得更加有组织，也更加巧妙，其大佬克里斯托弗·马吉甚至还特别去纽约和费城调研过特威德集团的“失败教训”及当地政府贪污腐败的“成功经验”，等到他回来后，便把小集团料理得像银行一样“井井有条”、严丝合缝。

而费城的腐败更是深入骨髓，可谓无处不在。不仅有财政腐败，有警界腐败，有选举腐败，连教育部门也难以幸免。在谈到费城腐败的“象征意义”时，林肯·斯蒂芬斯无奈地说：“我们每一个地方政府或多或少都是腐败的。”而且，费城等地的腐败还在不断“创新”，比如他们发明了一种叫作“霉死”（mace）的敲诈勒索手段——政客们挑中某家目标公司后，会组建一家对抗性的公司，然后强迫老公司买下新公司的全部股份或出售自己的股份，如果老公司不服从，他们就会利用手中的权力和“法律武器”打压和“调查”它，直到用莫须有的罪名将其糟蹋得七零八落为止。

地方议会与公司的勾结，也是一种比较常见的腐败。对腐败深恶痛绝的罗斯福总统曾经回忆说：“对于大家来说，对公司有益的提案是可以被收买的……对于腐败的立法委员中的大多数人而言，如果他们没有拿到钱，那么，他们就会黑掉这个议案；如果他们拿到了钱，那么，他们就会投票支持公司的利益。”这种敲诈式的腐败俨然成了很多地方议员和政客牟利的常见手段。

这种腐败的横行，也与一些政客明哲保身式的“纵容”有关。应该承认，总是有一些洁身自好的政治家的，但问题是，面对如此巨大的腐败浪潮，很多人选择了自保，而不是斗争。用罗斯福的话说，“立法委员会中不乏有能力的委员，但是，自身的清白与战斗的刀刃并非永远合二为一。对于一个积极与那些欺诈成性的权贵做斗争的人来说，这两方面素质都是必需的……假如他是一个愚蠢的家伙或者是一个胆小如鼠的人，那么，生活上的清白于其无益。”这也使得罗斯福在纽约的斗争显得十分孤独，也尤为可贵。

统计数据表明，1851—1880年间，美国城市腐败处于上升期，并在1880年前后及1900年前后两次出现高潮，而在进步时代末期大幅回落，但在20世纪20年代又伴随经济泡沫的积聚出现了一次高潮。从比例上看，1851—1880年间，平均每4个城市就有1个是腐败的，1881—1930年间，每3个城市有1个以上是腐败的，比例上升了50%之多。并且，城市越大，腐败越严重。1880—1930年间，5个最大的城市中有4个是腐败的。

耐人寻味的是，尽管“城市老板”和腐败市长们贪污受贿成风，但却在相当一段时间里为一些市民所容忍，其中的一个重要原因是，为了赢得选票，“城市老板”们会努力向选民尤其是外来移民提供工作机会、贷款和各种各样的服务。以1896—1921年间芝加哥老大约翰·鲍尔斯为例，他之所以能够长期控制这个城市，就在于他“细心照顾”爱尔兰人、德国人、意大利人、斯堪的纳维亚人、犹太人和斯拉夫人等各色选民。除了为这些选区提供工作机会和修建公共设施外，鲍尔斯还积极参加每个民族的婚礼、野餐会和游行，因为特别擅长利用葬礼为自己捞取政治资本，他还赢得了“哀悼者”的绰号。从某种意义上说，这一时期“城市老板”的盛行，也确实与美国复杂的移民问题有关，“移民并不关心中产阶级的道德理想，而更注重老板集团所能提供而中产阶级无法提供的东西。”由于移民们与更倾向于反腐败的中产阶级想法不同，因而更容易被“城市老板”们的小恩小惠所收买，从而将选票投向这些人。而镀金时代和进步时代正是移民大量涌入美国的时期。

罗斯福也注意到了这种现象，他在自传中写道：“这类‘老板’也常常表现出一些所谓的善，这在大城市中特别普遍。他努力为自己所在的行政区内那些勉强糊口度日的老百姓奔忙。他利用自己的影响力为需要工作的年轻人谋求职位。为了一个陷入麻烦之中的野蛮年轻人，他会奔走法庭。他会用现金或者信用来帮助身处困境的寡妇，或者帮助因为某种原因暂时失业的残疾人。”但问题是，他们只为自己的选区这样做，并且，他们为恶势力提供保护，以其腐败侵蚀城市的肌体，带给选民的是深远的损害。所以，他们可能蒙蔽市民一时，但无法扮演“双面人”一世。特别是在媒体日益发达的时代，他们的面具更容易被揭下。

媒体是“照妖镜”，更是“撒手锏”

一个人的天花板，有时就是另一个人的地板。尽管格兰特因其任内的腐败而被视为美国历史上最失败的总统之一，但美国媒体却迎来了自己的春天，它因为执着地揭露格兰特时期的腐败现象开启了调查性报道之门，并因此提升了自己的公信力。从某种意义上说，格兰特1869—1877年的任期，是美国媒体第一个黄金时代。

特威德的落网很有戏剧性，也彰显了媒体的作用。1871年，特威德的一个竞争对手窃取了市政账目，并交给了《纽约时报》，该报大胆公开了特威德掠夺财富的证据，而这在当时是很不容易的。

当《纽约时报》开始揭发这一骇人听闻的丑闻时，纽约绝大多数报刊都被特威德一伙收买，噤若寒蝉。特威德为了封住《纽约时报》负责人乔治·琼斯的嘴，曾托人送给他500万美元，但遭到拒绝，琼斯的答复是：“务必要把特威德集团赶下台”。随着丑闻的曝光，特威德及市政府很快便信誉扫地。不久，特威德受到起诉，锒铛入狱，最终死在狱中，而琼斯和《纽约时报》则声名鹊起，赢得尊重。

在揭露特威德的问题上，美国漫画家托马斯·纳斯特可谓功不可没。纳斯特是美国19世纪最著名的漫画家，共和党的标志“象”和民主党的标志“驴”就出自他的手笔。当时，他是历史悠久、颇负盛名的《哈泼斯周刊》记者，他用大量漫画把特威德及其同伙的嘴脸暴露在公众面前，引起社会各界的广泛注意。特威德曾愤愤地说：“我并不介意报纸上骂我些什么，因为我的拥护者并不识字；但是他们能看懂漫画，真该死！”后来，特威德被逮捕后，一度越狱逃亡欧洲，不料在西班牙被当地警察认出，又落入法网，原因正是该警察也恰巧看过纳斯特的漫画。这个小插曲至今仍为报刊漫画家津津乐道。事实上，在美国新闻史上，政治漫画一直占有很重要的地位，而纳斯特显然是一个好榜样。

除了城市反腐，在联邦反腐上，美国媒体也有大手笔。1872年总统竞选期间，《纽约太阳报》公开揭露了动产信贷公司丑闻，不仅逼得受贿的副总统科尔福克斯去职，还构成了对格兰特连任的挑战。目睹格兰特政府腐败成风的现状，一些媒体人集合起来以期阻止格兰特连任，当时出现了以《芝加哥论坛报》的霍勒斯·怀特、《斯普林菲尔德共和报》的塞缪尔·鲍尔斯、《辛辛那提商业日报》的穆拉特·霍尔斯特德和《路易斯维尔信使报》的亨利·沃德森为“四方堡垒”的反格兰特团体。他们经常举行会议，制定政策，并努力利用自己的报纸去影响民众的观点。尽管最终格兰特依然得以连任，但媒体人的这种努力已经说明了腐败有多么不得人心。在美国历史上，极少见到媒体联手反对在任总统寻求连任的情形，1872年大选却因腐败问题而成为了例外。

但美国的媒体人也犯了一个错误。当时，《纽约论坛报》主编霍勒斯·格里利本可以成为格兰特强劲的挑战者，而他也确实有着改变现状的决心和正直品行，但出人意料的是，他的编辑同行们却对他发起了恶毒的人身攻击，与此同时，格兰特第一个任期中发生的大量丑闻却因此被淡化了。事实证明，这次竞选是美国政治史上最离奇的一次，格兰特连任得过于轻松，反观格里利，不仅在大选前数日痛失爱妻，而且在败选后精神失常，不到一个月就黯然离世。直到他去世，人们才意识到这是一个真心想为民众做事的人，送葬的人群挤满了纽约第五大道，眼含着热泪送别这位被他所牵挂的人民“逼死”的人。而随着格兰特第二个任期中腐败甚嚣尘上，人们也越发明白，美国曾错失一个反腐败的总统，而因为格里利被攻击得以“幸存”的格兰特是一个多么无能和放纵腐败的领导人。历史学家是公正的，格兰特最终被排在美国历史上最差总统的第二位。

由于格兰特的第二个任期令人倍感失望，美国媒体也随之开始了深入揭丑：陆军部部长贝尔纳普受贿案、威士忌酒集团案，先后由《纽约论坛报》和《民主主义者报》揭露出来，轰动一时。面对着媒体的咄咄逼人，格兰特在任期的最后阶段基本采取了装聋作哑的策略。“尽管像他的辩护者所宣称的那样，他可以算是诚实和无辜的，但不提别的，仅就他八年来对敲击着白宫大门的泛滥成灾的腐败现象熟视无睹一项，许多对他的政府的攻击对于他来说就是罪有应得的了。”而美国媒体在格兰特时期的努力，无疑为日后进步时代的“掘粪运动”开了好头，并将反腐败和反垄断事业推向了高潮。

进步时代的媒体反腐，也得益于全美报纸总数出现的井喷现象：从1870年的500份激增到1910年前后的2500多份。1870年时，有25.7%的城市没有日报，到了1920年，仅有3.3%的城市没有日报。这对反腐产生了三方面好处：一是传播的迅速性，在一个城市里，只要有一家媒体曝光了丑闻，消息就会迅速传开；二是城市之间的监督性，即便在事发城市可能出现消息封锁，但其他城市或全国性媒体的曝光，依然会让丑闻大白于天下；三是报纸对信息量的追求使其对丑闻的挖掘力度加大，在客观上有助于那些见不得光的事情被从地下翻出来。

更重要的是，媒体的迅速发展强化了美国人的公民意识，也有助于形成反腐的社会舆论，压力之下，很多此前可以掩盖的事情被掀开了。此外，报纸之间越发激烈的发行量竞争，也客观上丰富了资讯，提升了信息的真实度，这对反腐是非常有益的。如果说1870年的许多地方媒体还需要取悦于政客的话，到了进步时代，媒体已经发展成为一个巨大的产业，不仅要为发行量而丰富资讯、挖掘黑幕，而且要坚持客观报道，维护公信力，以吸引广告商和投资人。进步时代中，美国媒体逐渐实现财政独立，为其揭露腐败现象增添了底气。

从反腐败的角度看，“制定行为规范（附以适当的奖惩条款）、加大信息的透明度和公众参与政治等，都是防止滥用职权的手段”。在这些方面，媒体扮演了重要角色，尤其是对于加大信息透明度及为公众参与政治提供方便等方面。

就遏制腐败文化而言，美国媒体也起到了不可忽视的作用。在镀金时代，腐败横行是有一定的社会基础的，一位美国政客曾感慨地说：“在这里美国人道德都很败坏，腐败因而很盛行。”在改变这种社会风气的努力中，美国媒体的揭丑运动功不可没，它使民众充分意识到腐败给美国社会带来的危害以及问题的严重程度，聚拢了改变现状的民意和舆论力量。

把权力关进笼子里

镀金时代尤其是格兰特时期的腐败横行，尽管形式多样、原因不同，但都与联邦及地方政府的权力缺乏监督有关。进步时代反腐的成功经验显示，既要打老虎、拍苍蝇，更要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，使腐败变成高难度、高风险的行为，避免其狼牙利齿伤害经济和社会的健康发展。

对于20世纪初最为主要的政治运动，即进步主义运动，美国学者认为“其主要目的就是为了消除腐败，尽管学者们对各种社会力量的不同影响见仁见智，有所争议，但就美国这场旨在根除腐败的改革运动而言，它堪称此类运动的一个典范，其目标与当今发展中国家所追求的也恰好类似”。对很多发展中国家来说，美国进步时代的反腐经验十分值得借鉴和参考。

1.领导者要有反腐决心。

西奥多·罗斯福的反腐热情说明了领导人的决心在反腐中所起到的关键作用。事实上，在纽约州的时候，罗斯福就已经是一个反腐的强势人物了，这也是他的政敌企图架空他的重要原因，他们特地将他推到副总统这样一个有名无实的位置上，但没想到却成全了罗斯福，使其在麦金莱遇刺后顺利接任总统职位。无独有偶，两度入主白宫的克利夫兰总统在地方上也曾是与贪污腐败做斗争的典范，这给选民们留下了深刻印象，“对于这样一位诚实的人，唯一的奖励显然就是让他做州长”。也正是由于民众希望克利夫兰能够在更大的舞台上发挥作用，他才会在八年内两次入主白宫，这也从一个方面反映出民众对反腐领导人的期待。1892年，克利夫兰之所以能够战胜哈里森总统第二次入主白宫，一个重要原因正是哈里森上台后继续政党分肥，任人唯亲，让公众感到失望，并与克利夫兰的政治主张形成鲜明对比。

罗斯福的反腐可谓大刀阔斧。进入白宫后，罗斯福决定从最腐败的部门之一——邮政部下手，其反腐过程凸显出领导人决心的重要性。在与邮政部领导深谈后，罗斯福认识到腐败情况的严重性，经过深思熟虑，他相信来自堪萨斯州的参议员约瑟夫·布里斯托是最合适担此重任的人选，因为他有直面现实所必需的钢铁般的无畏精神，又有着丰富的反腐败经验。在接受调查任务之前，布里斯托特意去找罗斯福总统，说他不想蹚这浑水，除非总统明确保证支持他，无论他调查到哪里，都坚定不移地支持他。罗斯福做出了肯定的回答。

事实证明，有了最高领导人的无条件支持，下面的人反起腐败来才会底气十足。在取得总统的支持后，布里斯托及其团队开始不留情面地进行彻查，挖掘出数量惊人、情节骇人听闻的腐败案件，邮政部门得到了彻底的净化，过去成堆的腐败问题竟然被斩草除根了。

邮政反腐行动引起了全国的注目，对其他领域的腐败分子起到了极大的震慑作用，最重要的是，它反映出最高层的决心，使人们意识到，罗斯福的反腐不仅能打苍蝇，更敢打老虎。在罗斯福刚上任的时候，流行着一句话——“大人物和有钱人是不会被投到监狱的”。但令人欣慰的是，罗斯福在任内将很多大人物和有钱人送进了监狱，其中有不少银行家和参议员。

罗斯福等人的努力也得到了美国社会的支持。正如约翰·约瑟夫·沃利斯所言：“美国人有一种深刻而持久的恐惧：担心如果他们今天不能为保护自己的自由尽心竭力并保持警醒，那么明天他们的政府就将变得腐败，并迅速堕入专制的深渊。换句话说，他们总是未雨绸缪，担心接下来会发生点什么。”

令罗斯福欣慰的是，地方反腐也与联邦反腐遥相呼应，并且成效极大。事实证明，对城市腐败的打击，带来了相当程度的政治清明，一些进步主义改革者也顺势上位。以旧金山市为例，海勒姆·约翰逊在1910年当选旧金山市市长之前，就曾以公诉人的身份将旧金山的政治大佬亚伯拉罕·鲁夫以行贿受贿罪予以法办。上任后，他承诺要将南部铁路公司踢出政治之外，并确保了《公用设施法》——当时美国最强硬的铁路管制法——的通过。此外，他还推动了禁止使用童工和限制妇女工时等法案的通过。

而在俄亥俄州的托莱多市，则出现了一位持续连任的市长塞缪尔·琼斯，他反对“城市老板”的控制并积极倡导城市移民参与政治，并在他自己的工厂里率先实行8小时工作制、2美元最低工资制，每年圣诞节还给工人5%的股息。琼斯被上层社会仇视，但却受到老百姓的爱戴。他通过公共建设工程来提供工作机会并为失业者提供住房，修建更多城市公园和游乐园，处处体现出黄金法则（《圣经》教导人说，一个人要别人如何待他，他也应该要求自己一样待别人）。1904年，琼斯去世时，有将近55万人为他落泪送行。在进步时代，底特律、克利夫兰和布法罗等城市，都拥有着较为廉洁的政治“空气”，这些地方之所以会有诚实的政府，与长期坚持改革有着很大关系。

事实证明，“腐败是一种机会主义性质的传染病。哪里的公民和政治制度羸弱无能，哪里就会流行起这种通病。美国城市在腐败和增长方面的经验揭示了地方制度在约束腐败以及促进腐败政府实施良治上的重要性。”一个地方不仅要有廉洁的领导者，更要有反腐败的制度设计，才能保持一个地区乃至一个国家长期的政治清明。而为了防治这种“机会主义性质的传染病”，财务公开是最行之有效的办法之一。

2.账目要公开，财政要在阳光下曝晒。

在进步时代，公开账目成为城市反腐的关键之举。1880—1930年间，美国各主要城市进行的大规模的建设，主要都是通过发行市政债券来融资，而此前在财政困难时期很多城市都出现了拖欠债务的问题，在这种情况下，如果不经过选民投票，这些债券就很难发行，城市建设也就难以为继，为此，各地政府都被迫公开其财务账目，让选民来监督他们，以打消投资者的顾虑，进而放心购买城市债券。

公开账目是进步时代实施最早、争议最少、最为成功的改革举措之一。该举措先是在个别城市实施，后来，所有城市都被联邦政府要求公开账目。1902年，美国普查统计局开始聘请和培训会计师来汇总和审计这些城市账目，并公开城市支出年报。这与30年前特威德集团将纽约市的账目据为秘密形成鲜明对比。美国的反腐败历史证明，将政府账目视为“城市秘密”，是暗箱操作得以如蟑螂般不绝的重要原因。

财务公开极大程度地恢复了人们对城市的信心，许多城市的信用水平也得以提升，不仅腐败问题得到最大限度的遏制，而且，直到1929年经济危机之前，规模较大的城市再没有出现拖欠债务的情况。以财务公开这种阳光方式进行的反腐败努力，就这样不知不觉地成了防范和化解地方债危机的关键之举。

就公债进行地方全民公决也是一种成功的反腐败和防范地方债的做法。由于公债的偿还会影响地方财政状况、经济发展以及民众的经济生活（比如地方政府加税、公共支出减少等），为此，所有的州都通过了一项法律，即发行公债均需进行全民投票，如果将来必须征收较高的税赋来偿还公债，则在公债发行前必须就税率问题获得投票人的同意。这个做法非常重要，因为很多地方腐败的滋生都与不受约束的公债发行及公共支出有关，令民众不满的是，这些腐败直接造成了民众税负的增加，而只有在公债发行之前进行听证和公决，才能最大限度地保证发行的合理性及日后偿还的可接受性。这些改革的实质，正是减少政治操纵、将地方政府的权力关进笼子里的具体落实。

公开账目保证了市政府的诚实，就公债进行地方全民公决让民众对政府更放心，这一切都有力地提升了美国城市的信用水平。

现代会计制度也随着经济的发展应运而生，并不断走向成熟。1900年之后，会计成为社会公认的职业，地方政府开始采取措施来运用私有企业中的会计技术，这也使得市政会议具有了政治意义，使公民名义上可以要求他们选出的代表对其行为“负责”。到了20世纪头十年，改革者还曾一本正经地宣称，“会计成为了民主的仆人”。

镀金时代的反腐不力间接提升了现代会计制度的地位。在许多城市，反腐的成效或者不明显，或者有反复，一个重要原因是缺乏制度设计。进入进步时代早期，越来越多的人意识到，城市政府权力边界的模糊以及因此形成的灰色地带是腐败滋生的土壤，以纽约为代表的城市丑闻和腐败就部分地缘于城市权力划分不当。于是，随着19世纪成为历史，围绕城市权力性质以及范围的争论开始集中到城市的财政管理制度上来。事实证明，这种日趋健全和完善的城市财政管理制度，在很大程度上遏制了公共权力成为畸形的半公半私权力的现象，即便还做不到监管无处不在，但至少会让当权者感到社会监督如影随形。

财务公开的光芒照亮了进步时代，也令改革者欢欣鼓舞。在市政改革者看来，公开精确的财务报告可谓一举多得：（1）可以使公众知晓他们的政治代表的决策。（2）提供了制约公共服务企业的手段，保障了城市公民的权利，使其可以约束那些影响城市事务的企业。（3）促进金融稳定，加强城市信用。（4）提供了城市比较的基础，使得每座城市都可向其他城市学习。（5）通过征收州政府税等功能，加强州的中央行政管理控制，强化州对城市活动的监督。

也就是说，财务公开的努力不仅加强了民众对政府官员的监督，平衡了民众与公共服务业的力量对比，也推动了城市之间的竞争与学习，有利于州对城市的监督。最重要的是，这种阳光下的政治最大限度地减少了暗箱操作。

听证会制度也非常有效。在城市反腐的过程中，很多腐败的线索都是在听证会上暴露出来的，许多潜在的腐败也正是在听证过程中被“扼杀在摇篮里”。一般来说，听证会所能反映出的腐败源头有：将合同分配给亲友、熟人或利益相关方，招标书作假，伪造用于材料报销的凭证，冒领薪水，偷工减料，等等。这其实是通过公众和媒体的力量，将原本属于市长或极少数人的权力公开化了。并且，这种听证会并不是一次性的，如果工程通过，此后还会不断有听证会举行，内容包括汇报工程进展、就工程方案的重要修改做出说明等，这些都在很大程度上减少了工程进度中的腐败，也有效地保障了工程质量和公共安全。

纽约市在进步时代的预算公开尤其值得一提。为了搞好预算公开，从1910年开始，纽约市每年都要举行多次预算听证会，邀请各行各业的市民参加，尽管这样做有其缺陷，比如参加的老人较多，说话也比较唠叨，但纽约市政研究局还是努力地将其发展成为“纳税人一段严肃的、有益的和启蒙的经历”。

其益处是显而易见的，由于监督的眼睛越来越多，暗箱操作少了，花在公共关系上的努力多了，政府官员对民众的态度越发诚恳起来，也更加重视与民众的交流。在那以后，很多政府都有了自己的公共关系办公室，重点进行政府形象设计和民意疏通工作，社会也因此变得更加和谐起来。由于民众的很多意见和建议都得到了重视和采纳，决策更为科学化，民众对政府的信任感也在上升，久而久之，城市政府也便增加了公信力和话语权。

与听证会相互呼应的，是预算展览。1908年10月5日，纽约市举办了美国历史上首个预算展览，为期将近一个月的展览描绘了纽约市新的政治蓝图，也让市民更深入地了解到城市预算的方方面面，有7万人参观了展览，超过100万人从报纸了解到情况，激发了更多的人反对政府中的浪费和腐败。此后几年的展览无论规模还是范围都不断刷新纪录，1910年的展览吸引了80多万人参观，并吸引了全国范围的注意力。此后，各个城市都纷纷以纽约为榜样，举办各自的预算展览，预算公开也逐渐在全美推开。

预算展览不仅达到了控制政府浪费的目的，也促使市民对政府工作形成了普遍认同。此前有很多人担心预算展览及预算公开会影响市政发展，而事实上，由于市民对市政发展前景及细节有了更多、更深入的认识，预算宣传促进了市政扩张，同时也减少了诸多实施过程中的阻碍。这是一个多赢的局面。

从根本上说，这种以预算公开为代表的财务公开，催生了新型城市领导人的出现。与以往习惯于暗箱操作的领导者不同，阳光施政的领导者必须具有严于律己的精神，并且要善于说服民众和各界来支持自己的主张，这不仅有利于施政的科学性，而且起到了反腐败的作用。这以后，越来越多的市长由热心公益事业和具有管理经验的精英出任，美国的城市面貌由此得以根本改变。

财务公开特别是预算公开，还激活了两个重要领域：智库和游说业。如美国经济学家所言，预算改革政治奠定了现代智库的基础：某些政策虽然看似客观，实际上却是由企业资助的专家在信息垄断的基础上起草的。为了更好地影响民意、专家和政府，游说业也在美国兴起，本已初见雏形的各种利益集团开始更加活跃地介入各项政策的制定中。

3.稀释审批权，防止“一支笔腐败”。

在多数情况下，腐败都与自由裁量权有关。一般来说，有三种自由裁量权容易滋生腐败：一是工程预算和招投标方面的自由裁量权，二是用人方面的自由裁量权，三是将政府资产转移给个人的自由裁量权。而这些自由裁量权，或多或少体现在地方及内阁部委领导人的“一支笔”上，权力高度集中，很难不滋生腐败。

工程腐败曾经将很多地方领导拉下水，事实证明，市政建设审批权划归议会所有是遏制工程腐败的好办法。尽管承包商在贿赂政府主管领导后也可能贿赂议员，但这不仅会导致“成本”倍增，而且还有被举报和“泄密”的风险。也就是说，你收买一个人时，他可能守口如瓶，但要收买几十、上百人时，就不能排除有人因为不满行贿金额、出于政治目的或者自身正直的品格而“泄密”，以致东窗事发。也正因如此，美国的开国者在设计权力构架时，才会将预算审批权留给众议院而不是任由总统及白宫“一支笔”说了算。

人非圣贤，难保“一支笔”下没有私心。

镀金时代美国的教训表明，一旦地方政治家获得了单方面规制公用事业费率的权力，他们就会滥用这种权力来赢取选举或向私人公用事业公司榨取贿赂。这就提高了私人公用事业的经营成本，从而抑制其未来的发展。其实，对于公用事业的规制，私人公司也是非常忧虑的，芝加哥市人民煤气照明焦化公司的一位高管在伊利诺伊州立法机构做证时，曾呼吁道：“实施城市规制，实际上是把规制托付给了一群热衷于按照自己的利益进行裁决之人。纵使他们自命公正，但却不能约束自己从中渔利……任命一个委员会吧，一个由州长任命的委员会……让这个委员会来审查账簿和调查账目，让它来制定费率。”这一呼声既反映了私人公司的不满和担忧，也提出了一个很好的解决办法，即由更高一级的权力部门——州政府来监督和制约市政当局。一般说来，独立于市政当局的委员会对它的监督可以更超脱和有力一些。

偶然事件常常改变历史。就在各地争议市政委员会做法的利弊时，1900年9月的一场毁灭性的飓风席卷了得克萨斯州的加尔维斯顿，无意中促成了市政委员会制的出台。这是美国遭遇的一场史无前例的自然灾害，超过6 000人遇难，得克萨斯州政府在危机面前束手无策，于是州立法机构任命了五位委员在紧急状态期间对城市进行管理。这种新的理念迅速扩展到休斯敦、达拉斯、奥克兰、丹佛、布法罗等城市，截至第一次世界大战，美国有四百多个城市接受了市政委员会作为市政组织形式。尽管很多大城市并没有实行这种市政委员会制度，但这一市政改革已然表现出它的进步性，不仅有效地遏制了城市腐败，而且提高了城市管理效率。

前面提过的1872年特威德集团的曝光，也给美国城市反腐以巨大的推动。人们开始尝试着限制和削弱市长的权力，将决策权分配给三个相互交叉的局际委员会和审计部门，从而使受少数人操控的政府难以肆无忌惮地进行掠夺，一个抵制腐败的现代政府雏形开始形成。

在大城市中，芝加哥走得更远一些，“芝加哥道路”也为进步时代的人们津津乐道。当一些地方政府继续将权力集中在市长手中时，芝加哥的改革派却考虑要不断地削减市长的权力，直到他成为一个无法一手遮天的首脑，还要不断地将他的权力分散给直接代表民众的市政委员，而那些市政委员年年都在变动。这一制度创新的关键词是“分权”和“年年变动”。前者尽可能地将市长的权力关进笼子里，后者则最大限度地保证市政委员的“流水不腐”。

联邦政府和州政府对一些事务的垂直管理，也有助于防范城市腐败，这一点在市政所有权问题上表现得十分耐人寻味。由于公用事业的资产寿命都比较长，在完全折旧之前，往往能存续长达50~100年，而地方政治家则有任期限制和选举考虑，居民也很有可能在此期间迁移，因而，当面临公共服务系统的长期可靠性与短期的直接利益之间的选择时，政治家无不选择短期利益。“在这种情况下，将公用事业的投融资决策交给联邦政府控制，或者设立不受选举周期影响的监督机构，就可以将靠牺牲资本存量的长期可靠性来换取短期利益的激励降至最低程度。”这意味着，对于各地方的重要的公用事业安排，联邦政府具有决定权，这在一定程度上避免了因地方利益而导致的政治腐败，也有效遏制了企业收买地方政府的经济腐败。

4.文官制度改革与新政治文化。

美国反腐败的经验表明，政府质量在很大程度上关系着腐败的存废。如何构建一个好政府，是现代决策者面临的挑战。美国从1870年后开始实施制度反腐，到1910年左右取得较大成果，用了40年的时间。这也说明了反腐是一场持久战，需要精巧的制度设计，不能治标不治本。美国的经验表明：（1）地方政治家和精英与民众利益的结合非常重要。（2）健全且独立的新闻媒体能够抑制腐败和提高政府绩效。（3）建立一套防治腐败的机制是一个复杂和长期的过程。而在所有机制中，文官制度改革及其所倡导的新政治文化起到了关键作用。

美国文官所指的对象是：除选举产生的官员，需经议院同意而由总统任命的官员，一般工人及军官以外的所有政府文职人员。从安德鲁·杰克逊时期开始，美国文官的任命逐步坠入“政党分肥制”的套子中，这种体制下产生的官员往往贪赃枉法、无所不为，并且形成了恶性循环，导致官员素质普遍低下，施政能力也为精英人物所不屑，这一点在镀金时代体现得淋漓尽致。 　　

为了纠正这些弊端，美国于1883年颁布了文官制度条例，即《彭德尔顿法》，对文官制度进行了改革。其主要内容是：（1）对文官的录用实行公开竞争考试办法，择优录取；考试项目有笔试、口试、经历评定、实地操作等。（2）定期考核，按能力和政绩大小予以升降奖惩。（3）文官常任，不与执政党共进退。文官终身任职，非犯大错不能解雇。对文官惩处必须有充足理由。（4）文官在政治上中立，可以是某党党员，但不能参加党派性的政治活动。（5）禁止进行金钱授受，文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织不得产生怀疑。（6）设立总统直辖的三人文官委员会，负责管理文官考试以保证其正确、统一和公正，防止出现舞弊现象。尽管法案仅覆盖了11%的联邦雇员，但它却为美国的现代文官制度开了好头，尤其是超党派的三人委员会的设立，为后几十年的文官制度建设打下了坚实的基础。

这一改革颇为令人意外，因为阿瑟总统此前被视为“政党分肥制”的受益者，但他却在任内十分坚决地推进了文官制度改革，对此前格兰特时期甚嚣尘上的腐败进行了规制。这也给他带来了积极的社会评价。在他任期的最后几个月里，《芝加哥每日新闻》在全国范围内做了一次可以称之为“民意测验”的调查，调查结果占去了整整15栏，让阿瑟感到欣慰和有些惊奇的是，美国社会对他的执政给予了高度评价，这其中文官制度改革是关键所在。而文官制度在罗斯福总统任期得到了最有力的执行，不称职的人过得战战兢兢，罗斯福总统的一大政绩便是“在他任期结束之时，功绩制开始取代政党分肥制”。

作为文官制度的必要补充，美国政府还敢于大胆使用人才，从社会各领域精英中选拔干才出任政府高官。其中有律师、教授、记者，也有企业高管。这样做有几方面好处：

（1）符合“彼得原理”，即如果让一些有抱负、有能力的人一级级地爬上来，可能没过多久就会深陷在不胜任的层级中不能自拔，或者在长年的打磨和等待中失去政治家所必需的霸气和胆识。

（2）由于有着广泛的社会阅历和人脉，他们既容易适应政治角色，也容易打开局面，并且，他们与部门内的人没有太多个人恩怨和利益纠结，所以更能放开手脚。

（3）由于有了相当的物质积累和成功经验，他们相对来说更容易抵御外来的诱惑，也更能够心平气和地享受这段实现自我价值的政治生涯。这一点对反腐很有意义。

充分考虑人的物质需求，是反腐成败的关键。无论是美国还是新加坡等国的反腐经验都表明，让公务员能够有尊严地生活，并且在退休后享有稳定的生活保障非常必要。在政府工作期间，公务员往往享有高出社会平均标准的工资及其他收入，退休后则拥有相应社会保障和养老金，而且还能获得一笔数额巨大的退休年金，足够退休后安居和旅游之用。但与此同时，公务员必须遵纪守法、安守本分，一旦徇私枉法，则不仅可能身陷牢狱之灾，而且有失去退休后的全部年金的危险，可谓得不偿失。

对社会精英而言，由于他们在各自行业中扮演着重要角色，都是成功人士，收入高，积累多，无须过多考虑收入问题，因而会一心将工作做好，并且会非常爱惜自己的羽毛。同样重要的是，他们家底殷实，一般的贿赂很难打动他们。比如，对于一个身家几亿甚至几十亿美元的人，行贿者拿出几十、上百万，就算是上千万，在他看来又算什么呢？

（4）这些政治精英可以洒脱地看待在政坛的进退。由于他们有着扮演多种社会角色的能力，在告别政治舞台之后，仍能体面而富有活力地从事其他工作，他们在从政过程中所积累的人脉以及不俗的政绩，也将为其离开政府后的生活赢得更多资本。而社会对这些人的回馈，无论是舆论肯定，还是给予更多的机会，都在事实上激励着大多数政治家在从政的日子里克己奉公，从而为自己从容和更具成就感地进行“下一次漂流”打下基础。

（5）给予社会大众正向激励。从社会心理学中的“替代强化”理论来讲，人们会通过观察他人的行为如何受到奖惩而相应地调整自己的行为。“一般说来，看到他人获得成功，那么自己也以同样的方式来行动的倾向就会提高，而看到他人受到惩罚时，那一倾向就会降低。”这恰恰说出了激励的秘诀：决定你希望的结果，只奖励那些会导致预期结果的事情。一个社会鼓励和注目的事情，往往能够良好地发展。

5.两手都要硬，法律惩罚与精神折磨并举。

对行贿者重罚和重判，也是美国的一项历史经验。1898年，在圣路易斯市，一家地方铁路公司为获得在该市经营的特许权，向当地政客每人支付了3 000~17 500美元不等的贿赂，总共支付了约25万美元的贿赂款。案发后，该公司的发起人被判有罪，处5年监禁，该市的几位知名政客也落得同样下场。这类处罚起到了相当程度的震慑作用，也使得行贿者意识到，如果要收买很多个人，就有很大可能被“泄密”，自己也可能身陷囹圄。重罚贿赂行为，反映出美国人对公共事务行贿和受贿者的极大厌恶和零容忍。

这里有个很微妙的心理关系。对受贿对象而言，几千美元很可能满足不了他，或者他根本看不上这点钱，如果再有些利益冲突和个人恩怨在里面，他完全可能有意无意地曝光此事，并且在事发之前将钱退回或上缴有关部门以洗白自己。这么一来，行贿者的风险就太大了，知道内情的人越多，就越可能暴露，而且其行贿金额肯定大于单个受贿者，罪责也自然是最大的。权衡利弊之下，很多人就不会铤而走险，这等于是在事实上强化了分权的反腐作用。

事实证明，美国重拳打击行贿者的做法非常有效，由于行贿的风险倍增，企图行贿的人必然慎重考虑法律后果，这样，行贿者少了，受贿的毒瘤自然得到了极大程度的遏制。

美国学者提出过制约腐败的三大因素：法律惩罚、职业或社会成本、精神折磨。而腐败的总成本取决于各种惩罚的力度及其可能性。这也说明了惩罚在反腐中的重要性，并且应该多种形式配合实施。

如果说法律惩罚是达摩克利斯之剑的话，那么职业或社会成本就是让企图行贿受贿的人感到得不偿失的根本。对于公务员来说，由于自身有较好的待遇和相应的社会地位，所以往往没必要“涉险”贪腐，因为一旦暴露，不仅会面临法律惩罚，而且很可能会失去公职、身败名裂，高额的退休年金也将化为乌有。久而久之，公务员队伍就会形成“爱惜羽毛”的风气，这是一种非常有效的“文化反腐”。

精神折磨也值得一提。由于腐败的成本越来越高，那些面临贪腐诱惑或者刚刚坠入其间的人，会承受比较大的精神折磨——对于牢狱之灾的恐惧，对于失去社会地位的忧虑，以及可能会给家庭尤其是子女带来的打击，等等。这些都让人倍感煎熬，很多人在权衡利弊之后就选择了“踩刹车”。

在以上三大因素之外，竞争也是制约腐败不可忽视的因素。由于美国政坛充满了竞争：总统选举、国会的中期选举、执政党和在野党的明争暗斗、不同政治路线的斗争以及个人之间的政治角逐，都使得政客们必须高度警惕，避免因贪腐问题被对手抓住把柄，而影响个人的政治前途和党派利益。这种竞争在格兰特时期的腐败问题曝光过程中表现得十分明显，在此之后，政治家们都在尽力避免被政敌和其他党派揪住腐败的嫌疑，防止公信力受到损害。在这个复杂的斗争过程中，媒体经常发挥关键作用或者被某一方巧妙利用，2013年流行的美剧《纸牌屋》就淋漓尽致地表现了这一切。

城市之间的信用竞争，也可收到很好的反腐效果。在美国城市腐败高发的后期，城市之间的竞争有效地遏制了腐败。一方面，政府或高官的腐败作为会严重影响外来投资者的投资信心，导致城市招商引资等出现大问题；另一方面，一些城市的腐败和低效，在影响其城市信用的同时，事实上反衬出其他城市的廉洁和高效，那么这些相对廉洁的城市的信用就会上升，自然就会引来更多的投资，其中很多都是从腐败城市迁移出去或原本考虑在那里落脚的投资者。这反过来会对腐败、信用低下的城市产生极大的冲击，压缩其腐败空间，也会引发媒体和民众的强烈不满，进而强化对政府官员的监督和约束。

耐人寻味的是，城镇化过程在一定程度上也可以起到反腐的作用。在1930年以前，美国人如果想获得高品质的生活和公共服务，就要留在城市，特别是一些大中型城市。但在此后，随着郊区和小城镇公共品数量和质量的提升，那里的交通越发便利、水电设施越发齐全，中心城市的优越性便日渐降低，其比较优势逐渐减弱，越来越多的人开始流向乡镇和小城市，这在客观上使得中心城市的腐败水平得以下降。

事实证明，进步时代的制度反腐效果明显。从镀金时代的贿赂横行，到此后腐败成为美国社会和政治、经济生活中的非主流问题，都可见“把权力关进笼子里”的重要性，也说明了：反腐需要领导者的魄力，需要舆论和媒体的监督和支持，更需要科学的制度设计。