《进步时代》

3.稀释审批权，防止“一支笔腐败”。

在多数情况下，腐败都与自由裁量权有关。一般来说，有三种自由裁量权容易滋生腐败：一是工程预算和招投标方面的自由裁量权，二是用人方面的自由裁量权，三是将政府资产转移给个人的自由裁量权。而这些自由裁量权，或多或少体现在地方及内阁部委领导人的“一支笔”上，权力高度集中，很难不滋生腐败。

工程腐败曾经将很多地方领导拉下水，事实证明，市政建设审批权划归议会所有是遏制工程腐败的好办法。尽管承包商在贿赂政府主管领导后也可能贿赂议员，但这不仅会导致“成本”倍增，而且还有被举报和“泄密”的风险。也就是说，你收买一个人时，他可能守口如瓶，但要收买几十、上百人时，就不能排除有人因为不满行贿金额、出于政治目的或者自身正直的品格而“泄密”，以致东窗事发。也正因如此，美国的开国者在设计权力构架时，才会将预算审批权留给众议院而不是任由总统及白宫“一支笔”说了算。

人非圣贤，难保“一支笔”下没有私心。

镀金时代美国的教训表明，一旦地方政治家获得了单方面规制公用事业费率的权力，他们就会滥用这种权力来赢取选举或向私人公用事业公司榨取贿赂。这就提高了私人公用事业的经营成本，从而抑制其未来的发展。其实，对于公用事业的规制，私人公司也是非常忧虑的，芝加哥市人民煤气照明焦化公司的一位高管在伊利诺伊州立法机构做证时，曾呼吁道：“实施城市规制，实际上是把规制托付给了一群热衷于按照自己的利益进行裁决之人。纵使他们自命公正，但却不能约束自己从中渔利……任命一个委员会吧，一个由州长任命的委员会……让这个委员会来审查账簿和调查账目，让它来制定费率。”这一呼声既反映了私人公司的不满和担忧，也提出了一个很好的解决办法，即由更高一级的权力部门——州政府来监督和制约市政当局。一般说来，独立于市政当局的委员会对它的监督可以更超脱和有力一些。

偶然事件常常改变历史。就在各地争议市政委员会做法的利弊时，1900年9月的一场毁灭性的飓风席卷了得克萨斯州的加尔维斯顿，无意中促成了市政委员会制的出台。这是美国遭遇的一场史无前例的自然灾害，超过6 000人遇难，得克萨斯州政府在危机面前束手无策，于是州立法机构任命了五位委员在紧急状态期间对城市进行管理。这种新的理念迅速扩展到休斯敦、达拉斯、奥克兰、丹佛、布法罗等城市，截至第一次世界大战，美国有四百多个城市接受了市政委员会作为市政组织形式。尽管很多大城市并没有实行这种市政委员会制度，但这一市政改革已然表现出它的进步性，不仅有效地遏制了城市腐败，而且提高了城市管理效率。

前面提过的1872年特威德集团的曝光，也给美国城市反腐以巨大的推动。人们开始尝试着限制和削弱市长的权力，将决策权分配给三个相互交叉的局际委员会和审计部门，从而使受少数人操控的政府难以肆无忌惮地进行掠夺，一个抵制腐败的现代政府雏形开始形成。

在大城市中，芝加哥走得更远一些，“芝加哥道路”也为进步时代的人们津津乐道。当一些地方政府继续将权力集中在市长手中时，芝加哥的改革派却考虑要不断地削减市长的权力，直到他成为一个无法一手遮天的首脑，还要不断地将他的权力分散给直接代表民众的市政委员，而那些市政委员年年都在变动。这一制度创新的关键词是“分权”和“年年变动”。前者尽可能地将市长的权力关进笼子里，后者则最大限度地保证市政委员的“流水不腐”。

联邦政府和州政府对一些事务的垂直管理，也有助于防范城市腐败，这一点在市政所有权问题上表现得十分耐人寻味。由于公用事业的资产寿命都比较长，在完全折旧之前，往往能存续长达50~100年，而地方政治家则有任期限制和选举考虑，居民也很有可能在此期间迁移，因而，当面临公共服务系统的长期可靠性与短期的直接利益之间的选择时，政治家无不选择短期利益。“在这种情况下，将公用事业的投融资决策交给联邦政府控制，或者设立不受选举周期影响的监督机构，就可以将靠牺牲资本存量的长期可靠性来换取短期利益的激励降至最低程度。”这意味着，对于各地方的重要的公用事业安排，联邦政府具有决定权，这在一定程度上避免了因地方利益而导致的政治腐败，也有效遏制了企业收买地方政府的经济腐败。