《进步时代》

4.文官制度改革与新政治文化。

美国反腐败的经验表明，政府质量在很大程度上关系着腐败的存废。如何构建一个好政府，是现代决策者面临的挑战。美国从1870年后开始实施制度反腐，到1910年左右取得较大成果，用了40年的时间。这也说明了反腐是一场持久战，需要精巧的制度设计，不能治标不治本。美国的经验表明：（1）地方政治家和精英与民众利益的结合非常重要。（2）健全且独立的新闻媒体能够抑制腐败和提高政府绩效。（3）建立一套防治腐败的机制是一个复杂和长期的过程。而在所有机制中，文官制度改革及其所倡导的新政治文化起到了关键作用。

美国文官所指的对象是：除选举产生的官员，需经议院同意而由总统任命的官员，一般工人及军官以外的所有政府文职人员。从安德鲁·杰克逊时期开始，美国文官的任命逐步坠入“政党分肥制”的套子中，这种体制下产生的官员往往贪赃枉法、无所不为，并且形成了恶性循环，导致官员素质普遍低下，施政能力也为精英人物所不屑，这一点在镀金时代体现得淋漓尽致。 　　

为了纠正这些弊端，美国于1883年颁布了文官制度条例，即《彭德尔顿法》，对文官制度进行了改革。其主要内容是：（1）对文官的录用实行公开竞争考试办法，择优录取；考试项目有笔试、口试、经历评定、实地操作等。（2）定期考核，按能力和政绩大小予以升降奖惩。（3）文官常任，不与执政党共进退。文官终身任职，非犯大错不能解雇。对文官惩处必须有充足理由。（4）文官在政治上中立，可以是某党党员，但不能参加党派性的政治活动。（5）禁止进行金钱授受，文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织不得产生怀疑。（6）设立总统直辖的三人文官委员会，负责管理文官考试以保证其正确、统一和公正，防止出现舞弊现象。尽管法案仅覆盖了11%的联邦雇员，但它却为美国的现代文官制度开了好头，尤其是超党派的三人委员会的设立，为后几十年的文官制度建设打下了坚实的基础。

这一改革颇为令人意外，因为阿瑟总统此前被视为“政党分肥制”的受益者，但他却在任内十分坚决地推进了文官制度改革，对此前格兰特时期甚嚣尘上的腐败进行了规制。这也给他带来了积极的社会评价。在他任期的最后几个月里，《芝加哥每日新闻》在全国范围内做了一次可以称之为“民意测验”的调查，调查结果占去了整整15栏，让阿瑟感到欣慰和有些惊奇的是，美国社会对他的执政给予了高度评价，这其中文官制度改革是关键所在。而文官制度在罗斯福总统任期得到了最有力的执行，不称职的人过得战战兢兢，罗斯福总统的一大政绩便是“在他任期结束之时，功绩制开始取代政党分肥制”。

作为文官制度的必要补充，美国政府还敢于大胆使用人才，从社会各领域精英中选拔干才出任政府高官。其中有律师、教授、记者，也有企业高管。这样做有几方面好处：

（1）符合“彼得原理”，即如果让一些有抱负、有能力的人一级级地爬上来，可能没过多久就会深陷在不胜任的层级中不能自拔，或者在长年的打磨和等待中失去政治家所必需的霸气和胆识。

（2）由于有着广泛的社会阅历和人脉，他们既容易适应政治角色，也容易打开局面，并且，他们与部门内的人没有太多个人恩怨和利益纠结，所以更能放开手脚。

（3）由于有了相当的物质积累和成功经验，他们相对来说更容易抵御外来的诱惑，也更能够心平气和地享受这段实现自我价值的政治生涯。这一点对反腐很有意义。

充分考虑人的物质需求，是反腐成败的关键。无论是美国还是新加坡等国的反腐经验都表明，让公务员能够有尊严地生活，并且在退休后享有稳定的生活保障非常必要。在政府工作期间，公务员往往享有高出社会平均标准的工资及其他收入，退休后则拥有相应社会保障和养老金，而且还能获得一笔数额巨大的退休年金，足够退休后安居和旅游之用。但与此同时，公务员必须遵纪守法、安守本分，一旦徇私枉法，则不仅可能身陷牢狱之灾，而且有失去退休后的全部年金的危险，可谓得不偿失。

对社会精英而言，由于他们在各自行业中扮演着重要角色，都是成功人士，收入高，积累多，无须过多考虑收入问题，因而会一心将工作做好，并且会非常爱惜自己的羽毛。同样重要的是，他们家底殷实，一般的贿赂很难打动他们。比如，对于一个身家几亿甚至几十亿美元的人，行贿者拿出几十、上百万，就算是上千万，在他看来又算什么呢？

（4）这些政治精英可以洒脱地看待在政坛的进退。由于他们有着扮演多种社会角色的能力，在告别政治舞台之后，仍能体面而富有活力地从事其他工作，他们在从政过程中所积累的人脉以及不俗的政绩，也将为其离开政府后的生活赢得更多资本。而社会对这些人的回馈，无论是舆论肯定，还是给予更多的机会，都在事实上激励着大多数政治家在从政的日子里克己奉公，从而为自己从容和更具成就感地进行“下一次漂流”打下基础。

（5）给予社会大众正向激励。从社会心理学中的“替代强化”理论来讲，人们会通过观察他人的行为如何受到奖惩而相应地调整自己的行为。“一般说来，看到他人获得成功，那么自己也以同样的方式来行动的倾向就会提高，而看到他人受到惩罚时，那一倾向就会降低。”这恰恰说出了激励的秘诀：决定你希望的结果，只奖励那些会导致预期结果的事情。一个社会鼓励和注目的事情，往往能够良好地发展。