《公文写作、处理与病例评改（修订版）》

第一章公文写作与处理基本知识

公文，即公务文书，是一种特殊的文体形式，作为人类在社会实践活动中为处理各种公务的需要而形成的具有规范体式、法定效用和特定使用范围的信息记录材料，伴随着经济社会活动的日益频繁而越来越受到广泛的重视和使用。

一、公文的概念、特点和种类

（一）公文的概念

公文，是国家党政机关实行管理、办理政事和社会组织办理公务的工具。其定义一般可表述为：行为主体在公务活动中为了某一具体目的而用文字表达意图的书面形式。公文的根本标志是公，是国家党政机关和社会组织在公务中形成的文字材料。从这个定义可以看出，公文产生于社会活动之中，因而，公文的制作与发布具有法定性和法定效力，公文具有规范的体式，公文还是法定组织记录、传递和存贮公务信息的工具。公文成为“政事之先务也”。

公文伴随着国家的产生而产生。在我国实际运用中，经历了一个漫长的历史时期。古代称之为“官书”,《周礼》就有“吏掌官书以赞治”的话。我国第一部公文集《尚书》所记载的典、漠、训、诺、誓、命等文书，就是现在称作公文的著作。无论在哪个历史阶段，公文的内容都要涉及国家的大事，关系到国计民生和老百姓的利害。

机关公文是机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书。经党中央、国务院同意，由中共中央办公厅、国务院办公厅2012年4月16日印发，自2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》第三条明确规定：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”

我们这里介绍的主要就是党政机关的公文。

（二）公文的特点

公文是文章大家族中别具一格的文章类型，它既具有一般文章的基本要素，又具有区别于一般文章的风格和特点，在更多的方面自成体系，独树一帜。从社会功能上看，它的主要特点是:

1．作者法定性。

公文是由法定作者制成和发布的。所谓法定作者，是指依法成立并能以自己的名义行使权力和承担义务的组织和个人。如党政机关、社会组织、企事业单位，都是依据一定的法律、条例、决定等建立和合法存在的。它们都是法定的作者，均可根据工作需要，在自己的职能和权限范围内制作并发布公文。如国务院文件、××省人民政府文件，是以机关名义发布的；中共中央宣传部文件、中共××县委组织部文件，是以机关的部门名义发布的。有时也可以用机关的首长和国家领导人的名义制发公文，这是领导人行使职权的一种表现，如《中华人民共和国国务院令》，落款为“总理×××”。用领导人的名义作为文件的作者，并不是以个人的身份出现。领导人的职务是经过委任或经过选举程序后，由一定的机关批准的，所以，也是法定的作者。但是，机关和其他社会组织从事公文撰拟的人员不能视为法定的作者。

2．作用权威性。

所谓作用的权威性，是指公文具有代行法定职权的功能，对受文机关在法定的时间和空间范围内具有强制的作用，如强制予以贯彻执行、办理、复文等。之所以这样，是因为公文是法定作者履行公务的重要工具，它体现着组织的意志，表达着组织的主张，显现着组织活动的某种行为目的。因此，公文应该能够代表它的制发机关的职权，反映与传达制发机关对于某项工作问题所作的决策和意见，收到公文的机关可以把它作为办事的凭证。

3．效用现实性。

所谓效用的现实性，是指公文主要在现行工作中使用。同时，公文的效用有一定的时间性、时效性，任何公文都不是永远有效的。

公文直接形成于其内容所针对的现行公务活动中并对该活动发挥直接指挥、制约与沟通联系的效用。公文既是制发机关用于发布指令、规定，传达决策意图的重要手段，同时也是受文机关进行工作的依据，又是维系国家各类、各层次机关之间，机关与广大人民群众之间正常联系的基本形式。它在党和国家管理中发挥承上启下、协调配合、沟通信息的执行效用。

公文效用的时间性表现在两个方面：一是时间长短没有统一的固定期限。有的公文使用时间很长，如法规性公文、结论性公文、长远规划等；有的则很短，如某一具体事项的通知，事情办完了，其效用便告完结。二是具有历史性。一个政权的一道法令、政策措施，只在形成的当时和那个时期起作用，随着那个时期的结束，其效用也随之消失。

4．体式规范性。

公文的体式，简单地说，就是指公文文体呈现的体态样式。公文是一种特殊的文体形式，伴随着国家的产生而产生，经过多年来的发展与完善，已形成其固有的，或约定俗成，或在此基础上进行规范化、标准化的，大家必须共同遵守的体态样式。公文的体式，一般包括公文的结构样式和公文格式两个部分。

公文体式必须规范。撰写公文必须根据发文机关的意图和目的，选用适合文种内容需要的体式，这样才能收到应有的效果，才能充分发挥公文在行政管理、党的管理工作中的作用。公文有了规范的体式，才能维护公文的严肃性、政策性、权威性、准确性和时效性。

5．处理程序性。

公文处理是指在公文的产生和运转的全过程中，以特定的原则和方法对公文进行创意、撰写、加工、利用、保管，使其获得必要功效的行为或过程。其最基本的任务是拟制、办理、管理、立卷归档等一系列相互关联、衔接有序的工作，拟制是前提，办理是中心，管理、立卷归档是终结。机关公文处理是党政机关公务活动中不可缺少的组成部分，在机关日常工作中具有相当重要的地位，占有相当大的比重。

所谓处理的程序性，是指公文从准备撰写到制成公文，最后立卷归档的全过程中，为了维护公文的严肃性、政策性、权威性，充分发挥公文特有的执行效用，其处理的每个环节都有着严格的程序规定，若不履行法定的程序就容易导致错误，甚或办不成公文。如公文在制发程序上要履行法定的审批手续。一般性公文，由规定的机关负责人对要发出的公文作全面审核后，再履行签发手续；联合制发的公文，由联合制发机关或单位的负责人审核公文的全部文稿，履行完备的会签手续；法规性公文，交正式会议通过，再交由领导人签署发布，否则不能生效。

（三）公文的种类

撰写公文，离不开文种，它是为概括表明文件的特性与使用范围而赋予每种文件的固定的、独特的、规范化的名称。它具有体现公文性质、反映行文方向、表达行文目的要求、揭示公文特点的作用。是构成公文的一个基本要素，是区别于其他文体的鲜明标志。

机关公文法定文种是由党和国家规定的具体公文体式名称的统称。根据不同时期形势发展需要，党和国家对法定公文的名称多次进行过调整并作了明确规定。解放以来，我国对行政公文的名称作过6次大的调整。1951年9月29日，中央人民政府政务院颁布《公文处理暂行办法》，规定公文种类为7类12种：（一）报告、签报；（二）命令；（三）指示；（四）批复；（五）通报、通知；（六）布告、公告、通告；（七）公函、便函。1957年10月3日，国务院秘书厅印发《关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》，规定公文种类为7类12种，较之1951年的规定，12个文种中增加了“令、请示、批示”3个文种，去掉了“签报、公告、便函”3个文种。1981年2月27日，国务院办公厅发布《国家行政机关公文处理暂行办法》，规定公文种类为9类15种，较之1957年的规定，文种增加了“指令、决定、决议、公告”4种，去掉了“指示”文种，将“通报、通知”类分为“通报”、“通知”两类两个文种。1987年2月18日，国务院办公厅发布《国家行政机关公文处理办法》，规定公文种类为10类15种，较之1981年的规定，增加了“会议纪要”类和文种，把“令”与“命令”合为一类。1993年11月21日，国务院办公厅修订《国家行政机关公文处理办法》，规定公文种类为12类13种，较之1987年的规定，增加“议案”类和文种，原“报告、请示”类分成“报告”和“请示”两类两个文种，去掉了“指令、决议、布告”3个文种。2000年8月24日，国务院正式发布《国家行政机关公文处理办法》，规定公文种类为13类13种，较之1993年的规定，增加了“意见”类和文种，原“公告、通告”类分为“公告”、“通告”两类两个文种，去掉了“指示”类和文种，从而第一次形成一类一种的分类方法，实现公文类别与文种的统一。在党的机关公文方面，中共中央办公厅1989年4月25日发布《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》，规定公文种类有公报、决议、决定、指示、条例、规定、通知、通报、请示、报告、批复、会议纪要、函共13类13种。经中共中央批准，中共中央办公厅1996年5月3日印发《中国共产党机关公文处理条例》，规定党的机关公文种类为14类14种，较之1989年的规定，增加了“意见”类和文种。因此，截至2012年7月1日前，我国党政机关规定的法定公文种类还是不尽相同的（党的机关共14类14种，行政机关共13类13种），两者相比较，文种相同的有9类（种）：“决定”、“意见”、“通知”、“通报”、“报告”、“请示”、“批复”、“函”、“会议纪要”；不同的有9类（种）：《中国共产党机关公文处理条例》中的“决议”、“指示”、“公报”、“条例”、“规定”；《国家行政机关公文处理办法》中的“命令（令）”、“公告”、“通告”、“议案”。2012年4月16日，经党中央、国务院同意，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政机关公文处理工作条例》。新《条例》将党政机关公文原总共18类18种合并后保留了15类15种，即：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。将“会议纪要”改为“纪要”，删除不常使用的“指示”文种和不宜作为狭义公文的“条例”、“规定”文种。综上所述，仅从文种的变化情况，一定程度上就反映出我国党政机关公文处理工作经历了“试行探索，在实践中总结经验——各自完善，在互补互促中发展——积弊凸显，在前进中寻求改革——殊途同归，在新时期实现突破”的发展过程。新《条例》的颁布实施，首次把党政机关的文种进行统一，标志我国的公文处理工作实现历史性转变，步入统一规范的新阶段。

撰写公文时，按照行文目的、行文关系、发文机关所处地位与职权以及有关规定正确选用文种，有利于维护文件的权威性和有效性，便于受文者准确理解发文意图，使公文得到及时有效的处理，从而提高工作效率和效益。

二、公文写作的基本格式

公文格式专指法定公文外形结构的组织安排。包括有哪些结构项目与附属标记，以及这些项目与附属标记在页面上的摆布和构造。公文格式是公文具有法定的权威性和行政约束力在内容和形式上的表现，是区别公文与常用应用文的重要标志，也是保证公文的质量和提高办文效率的重要手段。

古今中外，任何国家机关都要求公文制作符合格式。在我国古代，拟写公文不符合格式叫违制，撰写违制公文是要撤职定罪的。当今发达国家对作为管理工具的公文，总是要求制发统一、规范，办理手续简捷、方便。《党政机关公文处理工作条例》规定：“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。”为了配合《党政机关公文处理工作条例》的施行，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会2012年6月29日联合发布《党政机关公文格式》，并于2012年7月1日起开始实施。它是在GB/T9704—1999《国家行政机关公文格式》基础上进行修订的，适用范围扩展到各级党政机关制发的公文；增加发文机关署名和页码两个公文格式要素，删除主题词格式要素，并对公文格式各要素的编排进行较大调整；进一步细化特定格式公文的编排要求等，是目前党政公文制作的最新规范。

（一）党政机关公文基本格式

《党政机关公文格式》将版心内的公文格式各要素划分为版头、主体、版记三部分。公文首页红色分隔线以上的部分称为版头；公文首页红色分隔线（不含）以下、公文末页首条分隔线（不含）以上的部分称为主体；公文末页首条分隔线以下、末条分隔线以上的部分称为版记。页码位于版心之外。

版头部分在公文标题（不含）之前，一般由一条红色分隔线与主体部分隔开。其包括的项目有份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、版头中的分隔线等。但根据单位性质及文件内容要求的不同，有的公文不是密件，就不用标注机密等级；一般性非急办件，也不必标注紧急程度；基层文件发文份数少，又不属机密性文件，也不用编写文件份号等。上述要素并不是缺一不可，只是如需要标注时，只能在规定的位置上标注。

主体部分即公文首页红色分隔线（不含）以下、公文末页首条分隔线（不含）以上部分，包括公文标题、主送机关、正文、发文机关署名、成文日期和印章等部分。有的公文还有附件说明、附注、附件等项。

版记部分即公文末页首条分隔线以下、末条分隔线以上的部分，包括版记中的分隔线、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等项目。有的文件，主送机关移至版记中标注，其标注位置位于抄送机关之上，标注方法同抄送机关标注方式一样。页码编排在公文版心下边缘之下，用阿拉伯数字标注，数字左右各放一条一字线；单页码居右空一字，双页码居左空一字。公文的版记页前有空白页的，空白页和版记页均不编排页码。公文的附件与正文一起装订时，页码应当连续编排。

　　例一：

　　000001

　　机密★15年

　　版特急

　　头中共××市委文件

　　部

　　分××发〔2012〕×号

　　中共××市委关于××××的通知

　　各县、××××：

　　市委×××××××××××××××××××××，×××

　　主×××××××××××××××××××××××××××××

　　体××××××××××××××××××××……

　　部

　　分附件：××××××

　　中共××市委

　　2012年×月×日

　　（此文件发至××级）

　　版抄送：×××，×××，×××。

　　记

　　部中共××市委办公室2012年×月×日印发

　　分

　　—1—

　　例二：

　　000001

　　机密★20年

　　特急

　　版

　　头××市人民政府

　　部

　　分××政报〔2012〕×号签发：×××

　　××市人民政府关于××××的请示

　　××省人民政府:

　　×××××××××××××××××××，××××××××

　　主××××××××××××××××××××××××××××××

　　体××××××××××……

　　部

　　分附件：××××××

　　××市人民政府

　　2012年×月×日

　　（××××××）

　　版抄送：×××。

　　记

　　部××市人民政府办公室2012年×月×日印发

　　分

　　—1—

　　以上两种基本格式最大的区别在于：例1的发文机关标志中在发文机关全称或者规范化简称后加“文件”二字，此格式多用于下行文；例2的发文机关标志只使用发文机关全称或者规范化简称，此格式多用于上行文。根据《党政机关公文处理工作条例》有关“上行文应当标注签发人姓名”的规定，其版头中要素编排作了调整，即：签发人由“签发人”三字加全角冒号和签发人姓名组成，编排在发文机关标志之下，居右空一字；发文字号居左空一字编排。总的来说，《党政机关公文格式》对公文的版面设计、公文格式各要素的编排等都作了明确的规范要求，基本原则：一是横写横排；二是自左而右书写；三是左侧装订；四是公文用纸采用国际标准A4型；五是结构项目与附属标记齐全清楚、排列科学。

　　（二）党政机关公文特定格式

　　党政机关公文除了上述的两种基本格式外，根据一些文种行文规则的特定要求，《党政机关公文格式》进一步细化了特定格式公文的编排，规范了信函、命令（令）、纪要三种特定的公文格式，从而使公文格式更具针对性、实用性和科学性。

　　1．信函格式

　　××市人民政府

　　000001×××〔2012〕×号

　　秘密

　　特急

　　××市人民政府关于××××的函

　　××××：

　　××××××××××××××××××××××××××××××

　　××××××××××××××××××××××××。

　　××××××××××××××××××××××××××××××

　　××××××××××××××××××××××××××××××××

　　××××××××××××××××××××××××××××××××

　　××××××××××××××××××××××××××××。

　　××××××××××××××××××××××××××××××

　　××××××××××××……

　　××市人民政府

　　2012年×月×日

　　抄送：××××

　　使用信函格式要注意的主要事项：一是发文机关标志使用发文机关全称或规范化简称，联合行文时，使用主办机关标志；二是如需标注份号、密级和保管期限、紧急程度，应顶格依次自上而下分行居版心左边缘编排；发文字号顶格居版心右边缘编排；三是首页不显示页码；四是版记不加印发机关、印发日期和分隔线。