新中国成立初期的政治制度及其初步调整

    新中国成立后，中国共产党逐渐建立起一套新型的政治制度。其基本特征，是党对政府的绝对领导和国家权力的高度集中统一。它既具有广泛的民主性和高效性，也存在着党政不分、权力过分集中的弊端。针对政治体制运行中存在的问题，从20世纪50年代中期开始，以毛泽东为首的中国共产党人大胆冲破苏联模式的束缚，对中国政治制度进行了调整，取得了重大成效。

　　■以苏联为蓝本建构的新型政治制度

　　新中国成立初期的政治制度，主要是仿照苏联制度模式建立起来的，无论是党和国家领导体制、行政管理体制，还是干部管理体制、党政关系、机构设置等方面，都深深地打上了苏联模式的烙印。

　　中国共产党效仿苏联政治体制，在中央人民政府内设立了中国共产党委员会，并在其各部门设立了由担任负责工作的共产党员组成的党组，实行党的一元化领导。这种领导方式具有两个特点：一是党的中央局及地方党委为各地最高领导机关，统一领导各地方党政军民工作；二是中央局及各地方党委的决议、决定、指示，同级政府的党组、军队的军政委员会和民众团体的党员，均须无条件执行。

　　在中央，建立了中共中央对中央国家机关的一元化领导，其做法是在政务院建立党组，在最高法院和最高检察署建立了联合党组，由中央政治局直接领导。中共中央有关政府工作的决定，党组必须保证执行。政务院党组又分为政法、财经、文教、监察等分党组及各部委的党组小组，并设党组干事会统一领导全党组的经常工作。后来，撤销了党组干事会，各党组、分党组及政务院直属部门小组，均直接接受中共中央的领导。在地方，各大行政区仍保留中国共产党的中央局建制，并按行政区划建立各级党委，中央局及各级党委处于该地最高领导地位，统一领导本地各项工作。

　　由于各级政府、各部门领导成员中均有一些非党人士，所以政府工作中一些重大问题，需要通过党组系统向中共中央请示报告；中共中央有关政府工作的指示和决定，也需要经由政府内设置的党组统一认识，然后具体贯彻执行。为了加强对政府的领导，中共参照了苏联共产党的做法，在地方各级党委增设了新的党委工作机构，如工交工作部、财贸工作部、文教工作部等。这些与政府工作部门相对应的工作机构主要有四项职能：管理干部，检查党的决议、政策的执行情况，管理党的基层组织，指导工作。

　　以党组制度及党委制为主要特征的党的一元化领导体制，有力地保证了中国共产党在整个政治和经济生活中的领导地位，保证了整个社会秩序的恢复和重建。

　　当然，中国共产党对政府的绝对领导，并不是党撇开政府直接下命令、发指示，而是必须通过政府来保证党的方针、政策的贯彻执行。党和国家领导人多次强调了这一点。

　　1950年4月13日，周恩来在统战工作会议上说：我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位，所以一切号令应该经政权机构发出。这点中央已经注意到，各地也应该注意。过去长期战争条件，使我们形成一个习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。他强调说：党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻；党不能向群众发命令。

1951年9月23日，董必武在华北第一次县长会议上指出：党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，把它变为国家的政策，来实现领导的。党领导国家政权绝不是说党直接管理国家事务，绝不是说可以把党和国家政权看做一个东西，党不直接向国家政权机关发号施令。

　　10月18日，董必武在致毛泽东的信中提出：各级党委对各级政权机关的领导，应经过在政权机关中工作的党员来实现；其中如有党员三人以上，应组成党组以保证党的领导；党直接做政权机关的工作是不好的。这个意见得到毛泽东的肯定，并指示：“可以抄发华东以外各中央局负责同志一阅，促其注意这件事。”

　　■“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。”

　　国家权力的高度集中统一，既受革命战争年代的影响，又是照搬苏联模式的结果。受苏联经济管理模式的深刻影响，当时人们有一个共识：社会主义经济的基本特征就是高度集中统一，而执行国民经济计划是国家行政机关的重要职能。因此，国家行政管理系统不仅设立了一系列专业经济管理部门，而且特别强调了它们自上而下的集中统一。对此，周恩来强调：“现在，为了适应即将开始的国家大规模经济建设的需要，必须加强中央的统一和集中领导，加强中央人民政府的机构。”

　　1953年，在开展反对分散主义的斗争中，毛泽东明确提出：“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责。”

　　这就是说，一切重大问题都要由各级党委决定，各级地方党委普遍采用对政府工作的分口领导方式，即把政府工作按性质划分为若干口，如工交口、财贸口、文教口、政法口等，由同级党委的常委（后来是分管书记）分别负责领导。中央国家机关及其各部门与地方各级党委对于中央国家机关及其各部门在地方设置的下属机关和企事业单位，实行双重领导。根据这些机关单位的性质、分布情况，双重领导的方式又分为两种：一种是以中央管理为主，由地方负责监督（如铁路、邮电系统）；一种是以地方管理为主，由中央负责监督（如法院、文教系统）。

　　1954年6月，中共中央和政务院撤销了各大行政区，其机构大部分由中央主管部门直接接管。随后，政务院一些部门逐渐把更多的业务管理工作，如财政、金融、市场、工业、基本建设等的管理权集中上来。

　　随着国家行政权力的高度集中，作为国民经济主导力量的国营企业，开始与国家行政机关发生行政隶属关系。根据当时人们的理解，全民所有制就是国家直接管理，凡属关系到整个国民经济的发展，带有全局性、关键性的国营企业，都由中央各有关政府部门直接领导和管理。

　　既然国营企业隶属于行政机构，那么，对国民经济的管理，就要实行高度集中统一的计划管理和行政命令方式。政府主要采取行政命令的手段直接管理国营企业，不仅企业行政机构的干部属于国家编制，要由政府主管部门任命或审批，而且企业的日常生产活动、财务收支、产品分配、技术改造、职工收入、劳动力调配等生产和行政事务，也由政府主管部门决定。政府对企业的产、供、销、人、财、物进行直接管理和具体决策，逐渐形成了按行政系统、行政区划，用行政命令、行政手段直接管理经济的格局。