新中国成立初期的政治制度及其初步调整

    ■政治制度运行过程中的弊端

　　新中国成立初期的政治制度在具体的运行过程中，显示了广泛的民主性和高效性，同时也暴露出一些弊端，最突出的问题是党政不分、以党代政。在执行过程中，权力过分集中于执政党的各级组织中，而党的权力又集中于党的书记，特别是集中于第一书记，导致了权力过分集中，为家长制、官僚主义、以权谋私现象提供了条件。同时，党在国家政权组织之上行使国家权力，使党政关系处于不合理状态，形成了政治运行机制中“二元机构”并存现象，即党政两套机构、两个系统同时管理国家，党在国家权力机关之外掌握着事实上的国家权力，在政府之外实施国家的行政领导和管理。

　　由于权力过分集中于执政党手中，导致了政府权力削弱，执政党用大量精力处理日常行政事务，分散了对路线、方针、政策的调查研究，削弱了党的政治领导。尽管它在实施“一五”计划、推进中国工业化过程中起到了重要的积极作用，但在运行过程中日益显露出一些体制上的弊端。这主要表现在：

　　在20世纪50年代建立起来的产品经济模式下，政府直接管理企业，中央和地方都设置了大量专业管理机构，出现了专业管理的部门多，综合协调和监督的部门少；管理经济的机构多，而另一些事务则没有相应的机构来管的现象。

　　由于党政不分问题严重地存在着，党的机构担负了许多应该由政府机构承担的功能，使政府功能未能得到充分发挥。如政府管理政法、文化、社科研究和社会事务的某些功能有名无实，由同级党委的某些机构直接管理。

　　由于政府管理部门分工过细，专业性过强，造成各级政府纵向管理层次多，横向管理职能交叉多，导致了机构庞大、职责不清、工作程序烦琐、互相扯皮的现象。

　　对于国家政治体制运行过程中存在的弊端，毛泽东和中共中央逐渐察觉并力求调整。20世纪50年代中期以后，中共中央对政府机构，尤其是经济管理机构所进行的多次精简和调整，就是这种调整的最初体现。

　　■适当分权，克服权力过分集中问题

　　1956年“波匈事件”及苏共二十大后，苏联暴露出的问题引起了毛泽东和中共中央的高度重视。他们开始反观中国社会主义制度中出现的一些体制上的问题，看到了苏联模式的一些缺陷，开始对中国政治体制和经济管理体制中的问题加以研究和调整。

　　经过一段时间的调查研究，1956年4月，毛泽东指出，中央和地方的关系是一个矛盾，解决这个矛盾目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点儿地方权力，给地方更多独立性，让地方办更多事情。他认为，中国地域大、人口多、情况复杂，发挥中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”

　　毛泽东指出，地方和地方的关系问题主要是地方的上下级关系问题，“中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死”。他强调：“可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一；正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”这是毛泽东鉴于权力过分集中而提出的地方适当分权的主张。

    根据毛泽东和中共中央的精神，国务院立即召开了全国体制会议，对现存的中央集权过多现象作了检查，对改进国家行政体制问题进行讨论，并提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》。会议认为，在划分中央和地方行政管理职权的时候，应实行五项基本原则：（1）明确规定各省、市、自治区有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事管理权。（2）凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性的企业和事业，由中央管理；其他企业和事业，应尽量交给地方管理。（3）企业和事业的管理，应认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法。（4）中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，改变过去由各部门条条下达的办法。（5）某些主要计划指标和人员编制名额等，应给地方留一定的调整幅度和机动权。

　　1956年6月30日，周恩来在一届全国人大三次会议上指出：中央与地方职权的划分，宪法上本有明文规定，为了适应新情况，中央和地方的职权的划分应该更加具体，应该按照民主集中制原则，在中央统一领导下实行中央与地方的适当分权。

　　9月23日，刘少奇在中共八大所作的政治报告中，依据毛泽东《论十大关系》中提出的“正确处理中央同地方的关系”和对企业自主权的探索，进一步指出：适当地调整中央和地方的行政管理职权，“把一部分行政管理职权分给地方，是完全必要的”。国家的很多工作，“中央只应当提出一般的方针、政策和大体的规划，具体工作应当交由地方因地制宜、因时制宜地去部署办理，并且应当把中央机关的干部分一部分到地方去工作。省、市、县、乡都应当有一定范围的行政管理职权”。这样，既能够发挥中央机关的积极性，也能够发挥地方的积极性，使中央和地方都有必要的动机，又便于实行相互的监督。他代表中共中央强调，目前国家工作中的重要问题，是必须适当地调整中央和地方的行政管理职权。

　　中共八大之后，中共中央和国务院重新划分中央与地方权力。本着“适当分权”的原则，将中央各部委的权力大胆地下放给省级党委，使省级党委拥有非常大的政治和经济管理权力，扩大了地方的自主权，提高了地方的积极性。