《中国党政公文解疑全书》

【精彩书摘】

第一篇 公文文种解疑

1、什么是公文“文种”？

【解答】公文是一个独立的文体，它是由若干具体的公文组成，由于具体的公文性质有别、用途不同，故为每个具体的公文规定了专门的名称，一般将这种具体的公文名称称为文种。

2、“文种”具有什么作用？

【解答】“文种”的作用有四点：

（1）明确了公文的不同性质

例如，通知、通报，都有一个“通”字，“通”字即传达的意思，“知”和“报”包含着知道的意思，所以使用通知、通报等作为文种的文件，基本上是属于告知性、周知性的文件。

（2）反映了公文的不同行文方向

例如，决定、决议，都有一个“决”字，“决”就是决策的意思，而决策主要产生于各级机关的首脑核心部位，决策之后要由下属部门去执行、办理，所以，它们的行文方向必然是自上而下。“请示”二字的含义是请求给以批示，这个含义本身就十分明确地告诉我们请示的行文方向是自下而上。“函”这个字的本意是书信，书信是人们用以传递信息、互通情况、商洽问题、联系事务使用的，它不存在哪一方可以使用，哪一方不可以使用的问题，所以反映到公文的“函”上，便产生了对上、对下以及平级之间均可使用的多种行文方向，当然它的本质属性是平行文。

（3）表达了公文的不同目的或要求

例如，公告、通告、报告，均有一个“告”字，“告”即将事情向人陈述、告知的意思，因而这三个文种的行文目的都在于向人们（或组织）周知、告诉某一事项。

（4）揭示了公文的各自特点

以公告、报告两个文种为例，虽然它们都有一个“告”字，均属陈述、告知性文件的文种，但前一个“告”受“公”字的限制，后一个“告”被“报”字来修饰。“公”包括公开的意思（更包含代表党和国家的意思），“报”在此可视为向上汇报来理解。把“公”与“告”联系起来即公开告知，所以公告是面向全社会的告知性文件，它的对象是广大人民群众及各个机关单位；而“报”与“告”联系起来，是向上级汇报、陈述，所以它是面向上级的陈述性文件。请示与报告，虽同属上行文一类，但“请示”这个名称是请求给予批示，而“报告”的含义是向上级汇报、陈述情况，从两个文种含义的趋向上看均属向上，这是相同的。但两者之间的区别也是比较明显的，其中“请示”对上有肯定性要求，会引出复文来；而“报告”对上没有肯定性要求，一般不会引出复文来，所以，它们又是两个不同性质的文种。

综上所述，文种具有概括文件的性质、作用，表明文件的运行方向及制发目的、要求的重要作用。

3、怎样确定和使用“文种”？

【解答】概括起来，主要有以下四点：

①文种的确定和使用，必须按照《党政机关公文处理工作条例》的统一规定使用，不能乱起名称。

正式公文的15种名称，按规定只能单独使用，不能加以合并。因此，目前在一些机关单位所制发的公文中出现的“请示报告”“意见报告”“告示”等，就是把两个不同的文种合并在一起使用，这种随便给公文起名的做法是不严肃的。

②文种的确定和使用，要依据制文机关的权限加以选用，不可超越职权。

公告，只有党和国家的高级管理机关才有资格使用，其发文　　机关的级别较高。但从目前的实践来看，有些单位在行使招生、招干、征文、迁址、开业等职能时，存在着比较严重的滥用“公告”的做法。就实质而言，是一种侵犯党和国家权力的越权行为。

③文种的确定和使用，要依据行文的关系加以选用，考虑到与收文机关的组织关系。

收文机关是上级机关的，只能采用“请示”“报告”“意见”等；向下级机关发文时，一般应选用“通知”“意见”“决定”“决议”“通报”以及“纪要”等；向平级机关或无隶属关系的机关行文时，主要应使用“函”。

④文种的确定和使用，要考虑发文的具体目的与要求。

例如，向上级机关行文，目的是向上级机关要钱、要物、要人员、要编制、要政策、要办法等，就应用“请示”或“意见”；用于向上级机关汇报工作、反映情况的，则可用“报告”。

4、怎样辨析“近似文种”？

【解答】公文中有些文种的性质或作用、特点是非常近似的，这就给我们在文种的选择、掌握与具体运用上带来一些难度，为此，要准确地使用公文就不能不注意对近似文种的辨析。

（1）公报与公告

这两个文种近似在“公”字上，即均是党和国家用来向国内外公开宣布、告知某一重大事项的，是非常严肃、庄重的公文。

不同点主要表现在：公告多用于宣布重大消息，内容一般十分简要；而公报的内容一般是比较详细具体地报道某一重要会议或重要事项的内容。

（2）公告与通告

这两个文种近似在“告”字上，即均属告知性的文种，它们均可以通过报纸、电台、电视台等新闻媒体或在社会上张贴以及网络等方式而公开发布。它们的不同点主要表现在：

①从使用者看，公告的制发者主要是党和国家的高级机关；通告则不然，各级党政机关、部门及社会团体均可使用。

②从发布的内容看，公告内容的重要性大于通告，是郑重宣布重大事件或重要事项、法定事项的；通告则主要是用于发布应当遵守或周知事项的。

③从所公布的范围看，公告是面向国内外的，范围最广；通告则是针对社会的某一方面，用于局部范围。

（3）决定与决议

这两个文种近似在“决”字上，即均属决策性文件，都是上级机关对某些重大问题的处理或重要工作事项所作的决策规定性的意见或措施、要求；决策又出自于机关的首脑或核心部位，并要求下级予以贯彻执行，故都是下行文。

它们的不同点主要表现在：决议的内容必须是经过会议集体讨论并表决通过的；而决定则不一定，有的决定是经过会议集体讨论通过的，也有的是由某一机关直接做出的。

（4）通知与通报

这两个文种近似在一个“通”字上。“通”字在这里是传达的意思，“知”和“报”均含知道的意思，具体方法是直陈情况与要求，所以，通知、通报均属告知性文件；又按照理解的习惯，传达一般是自上而下的传递，所以又都是下行文。

其不同点主要表现在：通知的“通”字是用“知”字作补充，“知”的本意是知道，这里又引申为知道办理。严格地讲通知是知照性文种，它的内容侧重于直提要求、明确界限；通报的“通”字是用“报”字作补充，“报”在这里的含义是陈述情况，严格地讲它是陈述性公文，它的内容侧重于说明、介绍某一事物或问题的情况。通报既可以提出下一步工作要求（如指导性通报），也可以不提任何要求（如情况性通报），而通知是必须有下一步工作的意见与要求的，否则，就失去了作为通知这一文种存在的本色。

（5）批示与批复

这两个文种近似在一个“批”字上，即上级对下级的公文表明意见，均属于下行文。

关于它们的不同点，批复的“复”是答复的意思，显然事先有请示，否则，就谈不到答复。所以，批复是对下级的请示批注意见后答复下级的公文文种。再看批示，“示”是指点的意思，故批与示合在一起的意思是批注意见、加以指点，既然是批注就是在下级报来的公文上书写批语，有的是针对来文的下级批注意见（这样应告知来文单位），也有的是批转给其他部门去办的（如属此种情况就没有必要告知来文单位），所以不同于批复。

根据上述介绍，对批复与批示的不同点，我们可以理解为：①被批注意见的来文文种不同。批复是针对下级机关上报的请示做出的；批示所针对的来文则是下级没有肯定性要求答复的文种，如报告、总结、计划、调查报告、述职报告、检讨报告等。②行文方式不同。批复的主送机关必然是上报请示的单位，如对其他单位也有参考价值，可列为抄送；批示如具有普遍意义，可把原行文上报的单位与其他单位一并列为主送。

（6）函与便函

“函”这个字的本意是书信，是人们用以传递信息、互通情况、商洽问题、联系事务使用的。所以，函与便函在内容实质上没有什么区别。

它们的不同点主要表现在：“函”是党和国家机关的法定公文文种之一，而便函不是，这是两者之间的主要区别。也正因如此，函在行文时必须具备法定公文的标印格式，而便函则没有。顾名思义，便函就是简便的书信，有抬头、正文、落款、日期即可。

（7）通知与通告

这两个文种近似在“通”字上，说明都是用来传达上级机关的意图和要求的。但通告的“告”字在这里是普遍告知的意思，是把某一机关、组织的意图、要求普遍告诉人们知道并加以遵守；通知的“知”字，与“告”字虽然都是告知的意思，但“知”与“告”相比，具有特定告知的含义，有可能是告知所属全部下级单位、人员，也可能是告知部分下级单位，要求它们知照办理，这就是两个文种的主要区别点。在具体使用上，凡是向社会上公开告知人们遵守某一事项时，应使用“通告”；内部行文告知下级全部或部分单位办理某一事项时，应使用“通知”。

5、“文种”相互之间的关系是什么？

【解答】公文文种虽然繁多，性质各异，作用不同，但彼此之间不是孤立地存在，而是一个有机联系的整体，这就是文种之间的关系。公文文种之间的关系主要表现为以下三种。

（1）集合关系

由于文种的功能、法律地位以及运行方向不同，分别集合成若干小的集体。从功能上看，往往体现出指挥性、知照性、呈请性、法规性、计划性、总结报告性、记录性等多种集合关系，从而构成了公文诸多的子系统。从法律地位上看，分别集合为法定的与非法定的两大子系统；从运行方向上看，分别集合成上行文、平行文、下行文三大群体。

（2）相联关系

是指文种与文种相互依赖、相互作用地联系在一起。例如，请示与批复、报告与批示、计划与总结、通知与报告等文种之间的关系就充分地证明了这一点。

（3）离散、交叉关系

例如，公报与公告以及公告、布告、通知、报告之间都是这种关系。