《底层民意：中国社会心态调查》

“实名举报”风险拷问

中央纪委、监察部2013年初表示：“提倡实名举报，凡是实名举报的，优先办理，及时回复。”随后，各地各级反腐机关纷纷畅通了网站、电话、来信、来访等多种渠道，实施实名举报单线联系，鼓励实名举报。

据新华社2013年5月12日报道，国家发改委副主任刘铁男涉嫌严重违纪，目前正接受调查。此前的2012年12月，《财经》杂志副主编罗昌平向中央纪委实名举报刘铁男涉嫌学历造假、巨额骗贷和包养、威胁情妇等问题。

刘铁男落马后，有评论称，“近来，中央纪委多次提倡实名举报，刘铁男终落马无疑传递了一种推进的正信号。”

但是，江苏省新沂市发生的一起重大杀人案，也让举报人保护成为了舆论焦点。2013年4月14日，新沂市合沟镇界沟村一对村民夫妇被杀。经初步查明，被害人石某实名举报犯罪嫌疑人村党支部书记刘某违法行为后，刘某等人经过预谋，由犯罪嫌疑人孙某至被害人家中，将石某夫妇杀害。

“实名举报不但可让信息的真实性得以最大限度的保证，还可减少对无辜者的造谣中伤，进一步提升公民的责任意识。”中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授接受记者采访时说。

“反腐必须依靠群众，而鼓励实名举报，关键在于有效保护举报人。”鲁照旺认为，“就目前而言，如何用制度为实名举报清障，以唤醒公众实名举报的热情和胆量，已成为纵深反腐必须思考的重要命题。”

举报人普遍担心被报复

2013年1月9日，中央纪委、监察部首次利用电视直播形式，通报2012年查办案件工作情况。通报称，2012年前11个月，千余名党员因工程腐败被查处，在2012年立案的案件中，案件线索来源于信访举报的占41.8%，来源于公检法和审计机关移送的占20.9%，来源于办案中发现的占7.1%。

同时通报还称，2012年，全国纪检监察机关为29551名受到错告诬告的干部澄清是非，保护了他们干事创业的积极性。

“在以往众多匿名举报贪腐的案件中，存在相当比例的诬告和陷害。”北京大学廉政研究中心主任李成言教授接受记者采访时说，“反腐机关为此投入很多的人力、物力和财力进行调查，不仅浪费了办案力量，消耗大量宝贵时间，而且对被诬告者也会造成感情、名誉方面的伤害。”

“对于举报受理单位而言，实名举报无疑能大幅提高工作效率，同时也可以降低虚报、谎报的概率。”李成言说，“提倡和鼓励实名举报，应该成为未来中国反腐的趋势。”

而事实上，自2012年以来，在一系列反腐败手段中，尽管实名举报已成为较为快捷和有效的反腐利器，多名腐败分子落马，但现实是，因为害怕遭到打击报复，公众在实名举报时，普遍存在如履薄冰之感。

据一项对8202人进行的题为“如果得知腐败信息，你会选择实名举报吗?”的在线即时调查显示，对于实名举报，58.4%的受访者明确表示支持；47.8%的受访者确信，实名举报对于反腐败的作用很大；但落实到行动上，只有15.8%的受访者表示，得知腐败信息，自己一定会进行实名举报。

“在绝大多数情况下，举报都是下属举报上级领导，或百姓举报官员，举报人往往处于弱势地位。”北京市民张先生向记者坦言，“我不会选择实名举报，主要担心被报复。如果被举报的官员受到查处还好，要是由于种种原因没有受到查处，自己被打击报复的风险就极大。”

“在实名举报中，我最担心个人信息让被举报人通过某种渠道获得，从而对我进行打击报复。”张先生说，“只要被打击报复受到了伤害，即使被举报人最终被严惩，对我而言已毫无意义。”

隐性报复难以界定 

毋庸讳言，当前公众行使监督权还受到种种制约，公众举报问题官员遭打击报复的事例并不鲜见。

从以往披露的情况来看，不少举报人曾遭遇恐吓和威胁，或失去人身自由，或遭受人身伤害。比如举报阜阳白宫的李国富离奇死亡，举报征税违法的鞍山市国税局公务员李文娟两次被辞退、还被劳教1年，灵宝帖案、曹县帖案中明目张胆地跨省追捕举报人等。即使有些举报人就算当时没事，也往往会遭遇“秋后算账”。

2013年4月，广东省河源市紫金县教育局副局长蔡志涛被该县纪委查实拥有4套房产和1辆豪车的消息，而蔡志涛向举报人发去一条威胁短信，并说出“见面就让你死”等狠话。被举报人的权力张狂，由此可见一斑！

近年来，随着经济体制改革的深化，企业领导人权力不断扩大，打击报复举报人的行为更是呈现多样化形式，各类“隐性打击报复”举报人的行为，因其手段“合法”，行为隐蔽，难于界定，一直处于法律救济的边缘。

记者经过归纳发现，“隐性打击报复”一般体现为，拥有“人事调配权”的被举报人，借“合法”手段对举报人实施打击报复。比较常见的手段是，有的借优化组合、提级晋升工资、聘用合同期届满、发放奖金等机会将举报人转岗、下岗、解聘、不提级、不晋升或扣发奖金，甚至辞退或开除；有的利用举报人工作中的缺点，借题发挥，对举报人作出不恰当的处理等等。

“贪腐者基本都掌握一定权势，拥有各类资源，甚至能动用不可小视的人脉关系，对举报人进行打击报复。”鲁照旺说，“对于弱势的举报人来说，制度对他们进行有效保护，才是实名举报得以顺利推行的前提。”

“由于举报人被打击报复的现象屡见不鲜，以至于更多的人会首选匿名举报，而对实名举报疑虑重重。这折射公众对反腐机关保护举报人缺乏足够的信心，严重阻碍了反腐败的深入开展。”鲁照旺说。

“有矩难循”的现实困境

多位受访专家认为，当前中国社会实名举报率偏低的主要原因，是相关法律严重滞后，缺乏切实、可操作的举报人保护制度。

而事实上，中国不乏对举报人保护的相关法规。比如《关于保护公民举报权利的规定》、《监察机关举报工作办法》等都明文禁止打击报复举报人，并指出构成犯罪的将移送司法机关依法处理。

2010年7月8日，公安部党委印发《公安部机关领导干部问责暂行办法》指出，打击、报复举报人将被从重问责；有干扰、阻碍问责调查，弄虚作假、隐瞒事实真相，打击、报复、陷害检举、控告人等情形之一的，应当从重问责。

北京大成律师事务所杜立元律师对记者说，中国并非缺乏保护举报人制度规定，而是内容多数分散于各种规定中，没有形成法律体系，最终影响了法律的权威性和可操作性。这就造成了在司法实践中“无法可依”、“有矩难循”的情形。

“同样，尽管有相关的泄密责任追究的制度规定，但由于保密程序不完善，很难确定泄密者。”杜立元说，“正因如此，有些与被举报人之间存在利益纠葛的办案人员，把本应保密的实名举报身份信息泄露有之，将举报信息转给被举报人‘处理’也有之。于是，实名举报人往往被置于危险的境地。”

而现实中，也鲜有通过法律手段追究泄密者的案例。即使个别被处罚，也缺乏威慑力，甚至有些还往往不了了之。这就形成了虽然反腐败机构很多，但对举报人的保护，却陷入“人人都管，人人都不管”的尴尬局面。

“与许多国家严密的证人保护制度相比，我国立法和具体举报落实制度都明显落后。”李成言说，“从以往一些案件不难发现，有些举报人的信息泄露，正是来自于办案机关内部。如果办案人员同被举报人存在利益勾兑，司法就失去了公正，而受到伤害最重的必定是那些实名举报人。”

“实名举报使得举报人如同站立于危墙之下，危险如影随形，无处不在。”李成言举例说，“以举报刘铁男为例，实名举报人罗昌平几个月得不到回应，心理与人身安全必然承受着极大的压力。”

“实名举报主要有两种：公开媒体的举报和向监督机关的举报。不管是哪一种举报，只要是实名举报就应该尽快回应，查有证据就要实施保护。”李成言说 ，“有些举报人遭到打击报复，主要是一些办案人员执法不公，甚至执法犯法。实名举报实施效果不佳，根源在于未能对举报人实行有效的保护。”

须反腐机关公信“保驾”

多位受访专家认为，只有健全完善相关法律和制度规则，有效引导实名举报，为举报人撑起“保护伞”，贴上“护身符”， 让举报人没有后顾之忧，营造良好的举报氛围，才能使腐败分子无处可遁。

“实名举报尤其要细化举报保密制度，用制度清除反腐机关的‘内鬼’，让反腐机关公信为实名举报‘保驾’。”杜立元说。

“应尽快制定‘举报人保护法’， 实现对实名举报人的弱势补强，在立法上解除举报人的后顾之忧。”杜立元建议，“对明确举报人的权利范围、受理举报机构的责任和义务、完善举报程序制度、建立与举报权利保护有关的保密制度、举报人受益制度、举报人安全保障制度、举报人权利救济制度等方面，进行立法完善和制度创新；积极借鉴和探索对举报人及其亲属的预防性保护措施，加强对举报人的事前、事中的保护和事后救济，等等。”

“由于‘隐性打击报复’呈现多样化趋势，且难以取证，应把保护举报人的制度设计‘关口前移’，所以细化举报保密制度，应是最明智的举措。”杜立元说。

在鲁照旺看来，现在有些网络举报方式，可以看作实名举报，因为有些网络方式表现出来的虽然是网名，但注册是实名的。“反腐机关在案件办理中，不妨用网名，这对举报人也是一种保护措施。”

“公众在选择实名举报时，除了需要反腐机关能优先处理的承诺，还需要制度保障来壮胆。”李成言说，“让举报人敢于实名举报，有必要规定不同泄密情形和造成的后果，问责到具体承办部门领导和直接经办人。凡打击报复或泄露举报人及举报信息的‘都必须在法定刑的限度内从重判处’。”

“举报人的信息应将控制到最小的范围内，凡接触到举报材料的人员都必须在知情人名单上签名，为追踪问责奠定基础。”李成言认为，“对举报人的保护，还应有更多制度化的措施。比如建立举报人紧急避险电话制度、举报信息明示和结果反馈制度、举报人紧急避难场所制度以及举报人奖励制度等等。”

美国保护举报人的经验值得借鉴。比如美国《吹口哨人保护法》和《被害人及证人保护法》，详尽规定了“证人整容，姓名更改，居所乔迁，工作变动”等具体的保护措施；美国还将对证人进行打击报复作为犯罪来处理，最高刑可至死刑；为防止隐性的打击报复行为，美国联邦政府还专门设立了“文官制度保护委员会”，对打击报复者作出包括降级、开除公职或处罚金的最终裁决。