《城镇化：改革的突破口》

【精彩文摘】

前言

党的十八大特别是十八届三中全会以来，新一届中央领导集体以锐意进取、勇于担当的精神风貌，以运筹帷幄、统驭全局的政治智慧，以整体推进、重点突破的科学方法，引领全面深化改革稳步前行。2015年，全面深化改革步入关键之年，任务更加艰巨，措施更加有力，步伐更加稳健，必将为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大动力和勃勃生机。

本书旨在提供一个以城镇化作为突破口带动改革全局的战略构想。随着改革日益向纵深发展，面临的情况更为复杂，需要克服前所未有的困难，应根据改革的新形势、新任务、新特点，采取更具针对性的方法。本书认为，改革之所以难以推进，就深层次来说是受到社会基础的制约。要想实现国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，就必须采取有力的措施，稳步消除城乡二元结构。随着城镇化消化掉小农社会残余，附着于原社会结构的一些观念意识、管理制度等会随之消退，新社会结构的成长则为治理水平提高提供基础，也提出更高的要求。从这个意义上讲，城镇化具有“釜底抽薪”的作用。同时，城镇化还可以起到将无形的改革具体化的作用，为改革提供最好的“抓手”。由于城镇化既具有良好的突破性，又具有极强的带动全局的能力，因此成为改革突破口的可行选择。这一重要局部的突破，将为全面改革的顺利推进起到提纲挈领的作用和事半功倍的效果。

城镇化为实现2.6亿农民工的城镇梦想提供了历史契机。广大农民工虽然常年在城镇生产、生活，甚至已经成为我国产业工人的主体部分，但社会身份却依然是农民，仍被视作老家农村的人，不被务工城镇所承认、接纳，无法在城镇获取同等公共服务和定居落户，成为生活在城镇的边缘群体。由于他们普遍无力把家庭带入城镇，形成亲情割裂、心酸委屈的留守问题；由于缺乏生活保障，他们在年老时更面临去留两难的困境，目前代际间简单轮回的迹象已经初步显现。现在，已经到了为农民工考虑长远生活归宿的时候了。应当通过政策的调整、制度的完善、资源的重新安排，使农民工有机会成为真正的城里人，可以体面地劳动、有尊严地生活，实现几亿人整体生活面貌的根本改变。在城镇定居生活将成为广大农民工中国梦最具体的体现形式，激发广泛的社会共鸣和强劲的奋斗动力。

长期以来的“半城镇化”模式不但使我国城镇化的效果打了折扣，如城乡二元结构难以破解、社会进步受到制约；更重要的是，这一模式会积累需求不足的结构性矛盾、制约产业竞争力提高、遭遇资源环境瓶颈、造成未来社会问题，从长期来看是难以为继的。目前，国家已经着手对这一模式进行调整，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进农业转移人口市民化”，此后一年多的时间里，围绕以人为核心的新型城镇化已经公布和实施了一系列重要的政策。然而，历史悠久的二元社会体制下形成的传统观念却难以一时扭转，围绕我国城镇化问题的很多重大争议尚无定论，人们对城镇化的具体形式和实现途径仍然存在很大的分歧。本书在前人研究和自己实地调研的基础上，对我国城镇化进行了重新审视，获得一些重要发现。

在我国城镇化进程中，一个重要的限制条件是所谓的“耕地不足”。本书研究认为，对耕地占用和城镇化的关系不能“拍脑袋”来判定，通过国际经验及对我国土地占用情况的具体分析，发现城镇化与耕地占用之间不仅不存在任何矛盾，而且构成相辅相成的关系。我国城镇化过程中的耕地减少，主要是由于“半城镇化”模式下的“两头占地”造成的。如果能够消除我国土地利用中的制度梗阻，实现农民工生活空间置换，完全有可能实现耕地总量的增加。计算可知，假定其他条件不变，将现有的2.6亿农民工转移入城镇生活，增减相抵之后，耕地可增加4.3万平方公里，总量达到18.9亿亩。通过实现农民工市民化，“18亿亩耕地红线”不仅保得住，而且空间会愈加广阔。

在资源环境压力之下，必须慎重选择城镇化的战略模式。本书认为，由于小城镇对自然资源无法集约利用以及缺乏内生发展能力，难以成为我国城镇化的战略模式。应当以城市群作为我国城镇化的战略模式，发挥特大城市“车头”的带动作用，同时通过周边中小城市和小城镇的发展，合理分担特大城市的部分功能和人口压力。应当充分尊重和承认地区间发展禀赋的差异，将东部城市群作为我国城镇化的战略重点，促使其持续健康发展，同时利用“连通器原理”，通过放开人口流动的方式实现区域之间的新平衡。尤其应当从制约作用最明显的供地政策入手，调整目前“牛渴了给羊喝水”的供地模式，使东部城镇在发展中获得充分的土地支撑。

农民工在城镇获取同等公共服务是市民化的重要内容。本书认为，对农民工进城所需公共服务的成本和难度既不能小觑，也不能人为夸大，其中一些如交通等实际已经通过“搭便车”的方式实现了。本书对农民工所需公共服务的研究集中于三点：一个是最耗钱的随迁子女教育；一个是最费力的社会保险；一个是最具标志性的户籍制度改革。在户籍制度改革上，本书认为最重要的不是“为什么给农民工户籍”，而是“为什么不能给农民工户籍”，将我们的“担心”具体化。只要把握“教育资源粥够吃”和“社会救助不加压”两个原则，改革的步子可以迈得更大一些。将农民工纳入城镇公共服务体系必须考虑相关主体的承受能力，通过制定务实的战略、理顺财权事权关系、选择最有利的切入点等手段，最大限度地凝聚社会共识，推进政策实施，并在难点问题上采取“缓进急战”的策略。

农民工的城镇住房问题由于“层级较低”，往往容易受到人们的忽视。考虑到这一问题的必要性、关键性和最高的“难度系数”，本书对此专辟一章进行讨论。本书认为，解决好农民工的城镇住房问题具有两个战略作用：第一，只有农民工在城镇拥有适宜家庭生活的稳定居住条件，城镇化才能构成“闭合回路”，生活空间置换、节约资源的效果才能体现出来；第二，在需求不足的背景下，农民工购房将有效释放存量需求，成为经济增长和城镇化的“启动器”。解决农民工城镇住房问题的核心手段是，在目前我国住房市场出现调整的有利局面下，通过扩大土地供给的手段，促使房价进一步合理回调，使部分农民工具备购房的能力。本书还进一步提出了一个大胆的构想：农民工可以自愿选择交出农村老家的宅基地，以此换取在务工城镇7折购房的优惠。通过这一政策，农民工的购房压力大为减轻，得以在东部沿海城镇实现“住房梦”，国家的耕地面积得以增加，同时流入地和流出地的财政都不会增加额外负担，由此实现非常难得的帕累托改进。当然，这一构想在实际操作中尚待进一步探索和完善。

城镇化是一项重大经济社会工程，而且各个部分盘根错节，互相掣肘，要想使城镇化政策获得实效，必须整体设计、梳理方向、相互支撑、形成合力。按照这一要求，本书的研究几乎涵盖了城镇化的各个主要环节。然而，这也给本书带来了明显的不足。由于本书研究涉及领域较广，在个人能力有限的情况下，不仅对已有很多有价值的研究发掘不够，而且在各个领域研究的深度也远远不够。同时，由于本书主要面向社会大众，尽量采取通俗、简化的语言，也可能会给部分表述的精准性带来一定影响。对此望读者予以谅解并多提批评意见，使我能在以后的研究中不断完善。

本书付印之际，本人怀着感恩的心迎接它的出版。感谢领导、同事、师长们长期以来对我的指导、帮助；感谢我曾经工作过的中国发展研究基金会，本书不少调研都是在基金会工作期间完成的；感谢为本书一些重要观点论证提出宝贵意见的老师、朋友们；感谢在调研过程中，北京、广东、浙江、河北、广西、云南等地并不相熟的朋友们提供的无私的、默默的帮助；感谢中国人民大学出版社的老师、编辑们不厌其烦地修改完善。

本书立足于探索的态度去破解这一历史性难题，仅代表个人观点，也将在未来持续深入的研究中不断完善和提高。由于水平和能力的局限，不足之处，请大家批评指正。

赵俊超

2015年3月