《中国领事工作》

【内容摘编】

　　第一编 领事关系编

　　第一章 中外新型领事关系的建立

　　（新中国成立至20世纪50年代中期）

　　领事关系是指一国官员被允许在另一国领土上行使领事职务所形成的两个国家之间关系的总称，是国与国官方进行经常联系的一种形式，是国家处理和发展对外关系的重要手段，是外交关系的重要组成部分。领事关系表现为两国互派领事官员在对方领土上执行领事职务，一般形式为大使馆设立领事部或指派外交官执行领事职务，或由两国政府通过谈判达成协议设立领事机构在领事辖区内执行领事职务。根据《维也纳领事关系公约》第2条第2款规定，除另有声明外，两国同意建立外交关系亦即谓同意建立领事关系。

　　1949年10月1日新中国的成立揭开了中国历史的新篇章，自此新中国对外关系包括对外领事关系开始了新的伟大历程。新中国在独立自主、平等互惠的基础上，与各国建立和发展领事关系，走出了一条采用和遵循国际普遍领事实践惯例，同时又具有中国特色的领事工作发展道路，为促进和便利中外人员往来，推动中外各领域交流合作，维护中国海外权益，捍卫中国的主权、安全和发展利益作出了应有的贡献。

　　1949年9月21日，在中国人民解放战争业已取得基本胜利、全国大多数地区和人民已获得解放的基础上，由全国各民主党派、各人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨及其他爱国民主人士的代表所组成的中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平中南海怀仁堂隆重开幕。9月29日，会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）。《共同纲领》起着临时宪法的作用。《共同纲领》共60条，规定新中国在各个方面的方针政策和基本原则，包括对外关系方面的政策和原则，把毛泽东等中共中央领导人提出的"打扫干净屋子再请客"、"另起炉灶"及"站在社会主义一边"三大外交方针，以及"新中国愿意在平等互利的基础上与各国人民恢复和发展通商贸易关系"的原则固定了下来，主要体现在第一章"总纲"和第七章"外交政策"的条款之中。如：

　　第3条规定："中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权。"

　　第56条规定："凡与国民党反动派断绝关系、并对中华人民共和国采取友好态度的外国政府，中华人民共和国中央人民政府可在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上，与之谈判，建立外交关系。"

　　第57条规定："中华人民共和国可在平等互利的基础上，与各外国的政府和人民恢复并发展通商贸易关系。"

　　第58条规定："中华人民共和国中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益。"

　　第59条规定："中华人民共和国人民政府保护守法的外国侨民。"

　　第60条规定："中华人民共和国对于外国人民因拥护人民利益参加和平民主斗争受其本国政府压迫而避难于中国境内者，应予以居留权。"

　　据此，并依照"独立自主、平等互惠"的原则，新中国迅速同几乎全部社会主义国家、部分民族独立国家以及一些西欧、北欧资本主义国家建立了外交和领事关系，迎来了新中国与外国建立外交关系的第一次高潮，为重建中外领事关系奠定了良好开局。

　　第一节 不承认旧中国的对外领事关系

　　根据三大外交方针，新中国不承认旧政府的对外领事关系。新中国成立前后，中央外事组、外交部及地方外事机构等新中国的外事部门处理了大量外交和领事问题，其中的主要问题：一是各国原驻华的外交、领事机构及其人员的地位问题，以及外国在华侨民、企业、军事、宗教和文化组织的管理和处置问题；二是原国民党政府驻外的外交、领事机构及其人员的接管和处置问题。

　　一、新中国的外事部门

　　（一）新中国外交部组建之前的中共中央外事组

　　1949年10月1日，周恩来被任命为中央人民政府政务院总理兼外交部部长，负责组建外交部，主持政府的外交工作。在外交部组织机构建立之前，新中国的外交事务主要由中共中央外事组（简称"外事组"）办理。

　　1947年春，中共中央外事组在周恩来的主持下在山西省临县成立，主任为叶剑英，副主任为王炳南。1949年1月北平刚解放时，王炳南带领外事组跟随兼任北平市长的叶剑英进城，并在外国"领事机构"云集的东交民巷接管了原国民党政府外交部驻北平特派员办事处。在召开外交部成立大会之前，外事组人员分散在北京御河桥旁东交民巷、和平门西松树胡同两处办公。

　　开国大典一结束，外事组即将新中国的第一份外交文书-毛泽东主席的公告及周恩来外长的公函，送达在北京原有领事机构的苏联、美国、英国、法国、荷兰、比利时、意大利等7个国家的原领事官员。10月3日，外事组通过南京外事处主任黄华，将上述外交文书送达印度、埃及、缅甸、加拿大、葡萄牙等12个国家的原驻华外交官员；通过上海外事处主任章汉夫，送达瑞典、巴西、希腊等14个国家的原驻上海领事官员。

　　（二）新中国外交部及其组织机构

　　根据《中央人民政府外交部试行组织条例》，外交部掌理国家外交政策、外交事务、国家对外交涉以及有关在外华侨、在华外侨等涉外事项。

　　1949年11月8日，外交部在北京市东城区外交部街30号东楼礼堂召开成立大会。周恩来总理兼外长、李克农副外长在会上讲话。12月26日，按照中央人民政府政务院第11次政务会议通过的任命，外交部通报了第一批9个部门及其负责人情况，具体分工如下：

　　办公厅：主要负责秘书、机要、礼宾、护照签证、行政等事项。主任为王炳南，副主任为阎宝航、董越千、赖亚力。苏联东欧司、亚洲司、西欧非洲司、美洲澳洲司等4个地区司：主要负责本地区的外交事务；指导中国驻该地区各国使馆（团）及领事馆的工作；处理该地区各国驻华使馆（团）的交涉事项；研究该地区各国情况。司长分别为伍修权、沈端先、宦乡、柯柏年。其中，美洲澳洲司第一科北美科科长为凌青，西欧非洲司第一科英国科科长为姚周杰。

　　这个时期，领事工作主要由办公厅护照科（先后升格为"签证处"、"领事司"-编者注）、交际科（先后升格为"交际处"、"礼宾司"-编者注）及苏联东欧司、亚洲司、西欧非洲司、美洲澳洲司等4个地区司共同承担。

　　此外，还有外交政策委员会、条约委员会、国际司及情报司等4个部门，分别由周恩来（兼）、章汉夫（兼）、董越千（兼）、龚澎担任领导。

　　（三）外交部在国内一些省市人民政府设置的外事机构

　　依照上述《外交部试行组织条例》有关规定，外交部在中国内地一些省市人民政府设置外事机构，开展各地区有关外事方面的工作。具体是：

　　外交部驻满洲里联络处；北京市人民政府外事处；天津市人民政府外事处；东北人民政府外事局（沈阳）；沈阳市人民政府外事处；哈尔滨市人民政府外事处；旅大市人民政府外事处；上海市人民政府外事处（上海市军事管制委员会外事处）；青岛市人民政府外事处（青岛市军事管制委员会外事处）；山东省人民政府外事处；云南省人民政府外事处；新疆省人民政府外事处；广州市军事管制委员会外事处；中南军政委员会外事处（武汉市军事管制委员会外事处）；西南军政委员会外事处（重庆）；西藏军政委员会外事处（拉萨）。

　　1950年10月，外交部召开第一届由各地外事处长参加的外事工作会议。会议的主题之一，就是从外交和领事工作的角度，对在华外侨及外资企业等重大政治和经济问题进行梳理。

　　二、肃清列强通过不平等条约在华攫取的特权和势力

　　（一）清理外国人在华政治方面的特权和势力

　　清理外国人在华政治方面的特权和势力，主要工作包括：不承认一切旧的外交关系、处理旧政府签订的条约、消除外国在华一切特权、收回外国在华的兵营地产权及海关权。为了彻底肃清帝国主义在华的政治特权，真正实现民族独立，新中国对于列强迫使旧政府签订的一系列不平等条约，坚决予以废除；对于其他条约，则分别采取修改、重订或承认的方针。

　　（二）清理外国人在华经济等方面的特权和势力

　　新中国成立前夕，外国在华企业有1000多家，有12万多名职工，其中包括重工业、轻工业、城市公用事业和房地产业等，以英美资本为主。朝鲜战争爆发后，美国及其追随者对中国实行经济"封锁"和"禁运"，宣布管制中华人民共和国在美国的公私财产，禁止一切在美国注册的船只开往中国港口。中国政府对此采取相应措施，如：发布关于管制、清算美国财产和冻结美国公私存款命令，由各地政府或军管会清理和管制美国在华的一切企业和财产；决定可对美国在华企业进行征用、代管、征购或管制等。与此同时，对一般资本主义国家在华企业的处理，包括一部分帝国主义国家的企业，只要它们遵守中国的法令，不危害国计民生，中国政府允许其继续经营，直至自行撤离。

　　截至1952年底，中国政府清理了80%带掠夺性的外资企业。1953年，中国政府通过军管、征用、征购、租用、代管、没收或转让等不同方式，基本肃清帝国主义在华经济势力。中国政府还处理了外国人拥有的房地产，以及外国人在华经办的文教、卫生、新闻、宗教及贸易机构等问题。

　　三、取消各国原驻华外交领事机构及其人员的特权

　　（一）新中国成立前后各国原驻华外交领事机构概况

　　1949年10月1日和3日，接收新中国第一份政府公告和外交公函的有：苏联等7个国家原驻北京领事机构；印度等12个国家原驻南京外交机构；瑞典等14个国家原驻上海领事机构。在新中国成立前后，各国原驻华外交、领事机构及其人员情况发生了一些变迁。

　　1、外国原驻南京外交机构状况。第二次世界大战至1948年6月1日，各国驻南京有30余个大（公）使馆。它们是：法国、美国、英国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、秘鲁、智利、阿根廷、挪威、荷兰、比利时、意大利、土耳其、希腊、埃及、伊朗、印度、缅甸、暹罗（泰国）、苏联、捷克斯洛伐克及波兰等国大使馆；瑞士、丹麦、奥地利、葡萄牙、罗马教廷、阿富汗、菲律宾、巴拿马、多米尼加、古巴及委内瑞拉等国公使馆。

　　新中国成立前夕，南京作为旧政府的首都，外国原驻华大使馆有14个、公使馆有6个。南京解放后，尚留在南京的原外交人员及其家属共400余人。其中，原大使13人、公使4人、代办3人。

　　2、外国原驻华领事机构的总体状况。据1950年10月外交部召开全国第一届外事工作会议时统计，新中国成立之前，苏联等21个国家在中国境内设立了111个领事机构。具体包括：比利时5个、巴西1个、智利1个、古巴1个、捷克斯洛伐克3个、丹麦6个、法国14个、希腊2个、伊朗1个、墨西哥1个、荷兰8个、尼加拉瓜2个、挪威7个、巴拿马2个、波兰1个、葡萄牙3个、瑞典3个、瑞士2个、英国21个、美国13个和苏联14个。

　　3、各国原驻上海外交、领事机构状况。上海解放前夕，阿根廷、澳大利亚、比利时、加拿大、芬兰、法国、希腊、印度、伊朗、以色列、意大利、荷兰、挪威、巴拉圭、菲律宾、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国、苏联等22个国家在上海设立领事机构。同时，瑞典驻华大使馆、丹麦和巴拿马等国驻华公使馆亦设在上海；奥地利、巴西、多米尼加、希腊、墨西哥、秘鲁等国则在上海设立使馆办事处。1949年5月上海解放后，上述机构陆续关闭或停止活动。

　　4、各国原驻北平领事机构状况。各国原驻北平领事机构有美国总领事馆、英国总领事馆、法国驻华大使馆领事办公室、意大利领事馆、荷兰大使馆驻北平办事处、比利时领事馆等。

　　5、各国原驻青岛领事机构或代表机构状况。1906年，美国率先设立驻青岛领事馆。此后，英国、俄国、日本、德国、法国、芬兰、丹麦、挪威、瑞士、瑞典、比利时、奥地利和韩国共计14个国家在青岛设立了总领事馆、领事馆或代表机构。1949年6月2日青岛解放后，除已经闭馆者外，尚有美国总领事馆、英国总领事馆、法国领事馆及丹麦领事馆。这些领事机构至1952年相继关闭。

　　6、各国原驻武汉领事机构状况。武汉解放时，仍有英国、美国、法国的3个领事机构，以及瑞典、挪威、丹麦的3个名誉领事；原美国领事机构于1949年10月1日关闭。

　　7、美国、英国、法国、印度及加拿大原驻华领事机构状况。截至1949年8月24日，美国、英国、法国、印度及加拿大原驻华领事机构及其人员情况如下：

　　（1）美国驻华领事机构分布在北平、天津、上海、青岛、汉口、沈阳及大连等城市；

　　（2）英国驻华领事机构分布在北平、天津、上海、厦门、广州、重庆、汉口、昆明、沈阳、青岛、汕头、迪化（乌鲁木齐）等城市；

　　（3）法国驻华领事机构分布在北平、天津、上海、昆明、广州、沈阳、汉口、龙州、南宁、北海、成都、重庆等城市；

　　（4）印度驻华领事机构分布在上海、疏附两个城市；

　　（5）加拿大只在上海设立领事机构。

　　（二）对各国原驻华外交领事机构人员的处置

　　对凡未与新中国建立外交关系的国家，新中国政府一概不承认其原驻华外交领事机构人员，只把他们当作一般外国侨民对待，并予以切实保护。具体做法如下：

　　1、整顿外侨户籍，促使原外交领事人员认清形势。各地迅速整顿外侨户籍，采取适当措施，促使外国原驻华的外交领事人员根据客观情况，主动承认其非官方身份或外侨身份。如，美国原驻青岛总领事馆于1949年10月15日闭馆。原总领事郝思恩、副领事韩佐治等人员一边整理财物文件，一边向市公安局提出离境申请。在向公安局送交的"外侨登记表"中，他们自行将身份填写为"前美驻青领事"、"前美驻青副领事"。

　　2、保护守法外侨，依法处置违法外侨。根据相关规定，对经审查合格者，公安局登记后即发给居留证；对无未了民事或刑事案件等事宜者，如提出离开中国国境的申请，予以批准；对违反中国法律者，经依法处置后限期离境。例如：

　　（1）1950年4月底，美国商船"戈登号"运载近700名外侨从天津大沽顺利出境。这些外侨来自不同国家，在华从事的工作各异：有的是传教士，有的是商人，有的则是外国原驻华外交领事人员，且都属于经中国地方主管部门审查无未了事宜者。

　　（2）1951年8月，原英国驻重庆副领事米其猷申请出境。当地外事部门经调查，确认其无民刑事案件及债务纠纷等未了事宜后，允办理相关手续离境。

　　（3）1949年9月、10月间，原美国驻沈阳总领事瓦尔德无理解雇中国雇员姬玉衡，后又伙同他人殴打姬玉衡及其弟姬玉峰，受到中国雇员的联名起诉被拘押。11月21日，沈阳市人民法院因瓦尔德等伤害人身、侵犯人权罪行而判处瓦有期徒刑6个月并相应作出民事赔偿，对其他涉案4人也分别判处数月有期徒刑，缓刑一年并驱逐出境。11月26日，沈阳市人民法院对佐佐木弘经（日籍）等人充当美国间谍一案进行审判，判处佐佐木弘经有期徒刑6年，其他同案犯也分别判处2至6年有期徒刑，判处指挥和掩护间谍活动的原美国驻沈阳总领事馆的全体外籍人员驱逐出境。12月，瓦尔德等从天津乘船离开中国国境。

　　（三）、不承认各国原外交领事人员一切外交和领事特权，不允许他们继续以官方身份执行职务。

　　（1）不承认外国原外交领事人员在华的一切外交和领事特权，按普通外侨对待。如：原美国驻华使馆武官因劳资纠纷，擅自将工友锁在房内。南京市公安局对该武官进行讯问查证1天，后由原使馆一等秘书签字作保释放。

　　（2）在税捐问题方面，主要征收汽车捐和房捐。如：1950年3月17日，应市税局的要求，南京军管会外事处约见原荷兰使馆参事侯卫民，询问他之前向原美国使馆购买食品是否完税事，侯承认曾购得一批食品，双方协议在南京交货、在海牙由荷政府付款。因侯提不出任何完税证据，按要求向税局补纳经商营业税，并缴纳应征税额5倍罚款。

　　（3）在职务问题方面，主要禁止原外国驻华领事在华执行"领事职务"。如：南京军管会外事处规定，外侨的事应自行处理，不允许"领事"代替他人前来军管会外事处进行"交涉"。

　　（四）、坚持既定方针，适当灵活处理。新中国外事机构既坚持三大外交方针，又注意方式方法，适当灵活处理问题。如：

　　（1）1950年1月12日，原英国使馆秘书游德、原印度使馆秘书古玛尔及原缅甸使馆秘书吴藻文先后得到通知，要求他们于1月15日前缴纳春季"汽车捐"。由于上述各国已和中央人民政府交换照会，正商讨建立外交关系问题，故他们提出准予缓交捐税的要求。南京军管会外事处经研究决定准其暂欠。具体做法是：在其旧驾照证上写明"春季车捐准予暂欠"并加盖主管税务局戳记，即可允其到公安局外侨管理科领取汽车通行证。

　　（2）新中国成立初期，美国、英国、法国、意大利、比利时、荷兰、多米尼加、葡萄牙等国原驻北京的领事机构或原使馆办事处的门前，均挂有国旗、国徽或馆牌。1950年3月13日，中央人民政府外交部复函北京市公安局：由治安人员以温和方式，一律劝其取下。

　　（3）1949年12月，美国原驻重庆总领事馆因于当年11月19日关闭，希望该地区的美国利益由当地英国原总领事馆照管。对此，周恩来总理兼外长批示："美驻重庆领馆已宣布关闭，该领馆之房产家具等可准英领事以私人资格代管，惟不承认英领事代管该地区之美国利益，因我与英国尚未有正式外交的及领事的关系。"

　　四、接管和处置旧中国驻外国外交领事机构及其人员

　　据1950年10月外交部召开全国第一届外事工作会议时统计，新中国成立之前，原国民党政府在外国设立了17个大使馆和17个公使馆；在苏联等13个国家设立了81个领事机构。具体包括：在苏联设立14个、英国19个、美国14个、法国5个、荷兰6个、比利时2个、挪威1个、古巴1个、墨西哥4个、秘鲁12个、巴西1个、巴拿马1个和危地马拉1个。

　　新中国成立后，中央人民政府便着手接管原国民党政府驻外国的外交领事机构及其人员。如：

　　（一）接管原国民党政府驻苏联的外交领事机构

　　1949年10月2日，苏联与新中国建立外交关系，成为世界上第一个承认中华人民共和国中央人民政府的国家。10月4日，为顺利接管原国民党政府驻苏联使馆，周恩来外长致电在莫斯科担任新华社常驻记者的戈宝权，任命其为中国驻苏联使馆参赞兼临时代办，要求他立即接收原国民党政府驻苏联使馆，并向原国民党政府驻苏使馆代办发布命令。

　　命令内容主要是：要求"原国民政府驻苏大使馆和驻苏各地领事馆的一切工作人员，必须负责保管中国大使馆与各领事馆的档案、文件和一切财产，安心听候接管"，"如有破坏或迁移行为，中央人民政府当追究责任，并予以法办。"

　　戈宝权在接到周恩来的指示后，于10月7日以中华人民共和国驻苏联使馆参事兼临时代办的身份拜会苏联外交部副部长葛罗米柯，向苏联方面通报了有关"周恩来外长对他的任命及令其接收原国民政府驻苏联使领馆"之事。对此，苏联外交部表示欢迎与接受。随后，戈宝权前往原国民党政府驻苏联大使馆，向使馆有关人员宣读周恩来外长的电令。在接收该馆后，戈宝权开始进行中华人民共和国驻苏联大使馆的筹建工作。10月30日，刚刚抵达莫斯科的王稼祥大使在使馆举行了升旗仪式。

　　（二）委托社会主义国家驻外国大使馆代为接收和保管

　　1950年1月24日，阿富汗外交部照会中华人民共和国外交部："前中国政府使馆代办现在正自喀布尔离去"，"请告使馆财产应交何人接管。"

　　1950年10月28日，周恩来外长函复阿富汗外长阿里·穆罕莫德："现已征得苏联政府的同意，在中华人民共和国驻阿富汗的使节到达以前，暂请苏联驻阿富汗大使馆代为保管。"

　　（三）欢迎并鼓励原国民党政府驻外使领馆人员起义

　　中华人民共和国成立后，一些原国民党政府驻外使领馆人员纷纷举行起义，表示愿意听候接管并加入新中国的外交行列。新中国对此一律表示欢迎。如：

　　1、原国民党政府驻法国大使馆和驻巴黎总领事馆全体人员起义。1949年10月9日，在原国民党政府驻法国公使凌其翰带领下，驻法国大使馆及驻巴黎总领事馆全体人员通过新华社致电周恩来总理兼外长："宣告与国民党政府脱离关系，各在工作岗位维护人民利益，保管公物文件，听候指示接管。"

　　1949年10月10日，周恩来总理兼外长复电凌其翰等人："我对于你们这种爱国行动，表示热烈的欢迎。驻在其他国家的前国民党政府的一切使领馆人员与其他工作人员，均应效法你们的榜样，脱离国民党阵营，服从伟大人民祖国的中央人民政府，为祖国与人民立功，所有这种脱离国民党阵营的有功人员，本部均将量才录用，使能对祖国有所贡献。希望你们团结一致，坚守现在的工作岗位，负责保管公物文件，以待中央人民政府接管。"

　　2、上述在法外交人员起义事件很快产生了示范效应。如：

　　1949年12月16日，原国民党政府驻缅甸大使涂允檀致电周恩来，宣布起义并在使馆悬挂起了五星红旗。经过几番周折，1950年1月2日，周总理发来复电表示热烈欢迎，希望他们团结一致坚守岗位并保管好公物文件以待后命。其后，起义的使馆人员陆续奉命回到北京。涂允檀成为新中国成立后第一个起义回国的原国民党政府驻外大使。

　　原国民党政府驻法国使馆等外交机构改挂五星红旗之后，其驻马达加斯加、英国的领事机构等亦先后宣布起义。

　　（四）发表声明震慑国民党顽固分子破坏接管的企图

　　原国民党政府驻外国外交领事机构中的一些顽固分子认为，这些机构很快会被共产党接收，便开始盗卖机构中的财产或销毁有关文件。针对这种情况，周恩来总理兼外长于1950年1月5日发表公开声明：

　　"所有国民党政府驻外使领馆及国民党各机关派驻外国的办事机构和办事人员，在我中央人民政府派人接管以前，均应照旧供职，并负责保护一切资财、图表、账册、档案等，听候清点和接管。其保护有功者，中央人民政府当给予适当的奖励；其保护有功而又愿意继续服务者，在中央人民政府接管后准予量才录用；其胆敢执行国民党残余政权伪命、破坏文件、盗卖公产者，中央人民政府一定要严予惩处，决不姑宽。"

　　周恩来的声明讲清了政策，震慑了顽固分子，同时也使那些向往新中国的原外交领事人员看到了希望。

　　（五）与外国谈判要求明确承认旧中国在国外财产归新中国所有

　　新中国在与非社会主义国家谈判建立外交关系的过程中，坚持建交的三个先决条件：一是必须先断绝与国民党残余势力的"外交关系"；二是在联合国中支持恢复中国的合法席位；三是把现在该国领域内的属于中国所有的财产及其处置权完全移交给中华人民共和国政府。换句话说，新中国将"建交谈判国必须明确承认原国民党政府驻外机构等财产归新中国所有"的这一原则，作为建立外交关系的重要衡量标准之一。