《中国集体领导体制》

　　三、集体领导制严重破坏期（1958—1976）

　　建国后“集体领导制”的严重破坏期包括“大跃进”和“文化大革命”时期（1958年至1976年）。在这一时期，尽管1956年召开的党的八大作出了“我党历史上最好的制度安排”，不过，从1959年之后毛泽东不再担任国家主席，改变了实行党中央主席、国家主席、军委主席三位一体的领导体制。毛泽东提出分为“一线”和“二线”的设想，其中他本人退居“二线”，客观上形成了二元权力结构，这就造成了他个人与“一线”领导集体的信息不对称性。同时随着他的执政时间延长和个人威望不断提高，个人专断也愈加严重，逐渐由党的领导集体中的一员变成了“大家长”，由一个领导班子的“班长”变成了“一把手”，由民主作风变成了“独断专行”，由集体领导变成了个人“最高指示”，使得中共中央政治局常委会在一定程度上退化为传达和执行毛泽东个人指示的“办事机构”，常委人选更迭频繁且多非制度化，党的集体领导职能遭到严重削弱，甚至近乎名存实亡。

　　这一时期，党中央的权力结构分为三层机构：中央政治局常委会、中央政治局和中央书记处，其中，中央政治局常委会为领导和决策的核心。但是在“文化大革命”时期，毛泽东始终是决策核心的核心，拥有最后决定权，在实际上也形成了特有的以毛泽东为核心的、毛泽东凌驾于中央政治局和常委会之上的决策体制，呈现出明显的“二元权力”结构特点。这一时期的“二元权力”（又称“二线制”）结构先后变动了若干次，这里简要介绍和说明。

　　1958年1月至1966年8月：“毛—刘、周、邓—中央政治局”体制。从1958年南宁会议之后，毛泽东就经常不参加中央政治局会议，往往是他在会前提出一些问题让其他成员讨论，会后向他（个人）汇报，他同意了才算数。从1965年毛泽东到外地之后，基本上就不出席中央政治局常委会和政治局会议，由他遥控，由一线主持者向他汇报，对他个人负责。即便是他要参加的中央政治局常委会议，也是其他的中央政治局常委到外地去见他。后来毛泽东作了解释说，鉴于斯大林死后苏联出了修正主义，就在中央搞了一线（指刘少奇、周恩来、邓小平负责中央日常工作）、二线（毛泽东退居二线，不再负责中央日常工作），出了相当多的独立王国（指刘少奇、邓小平、彭真、陆定一），他的意见在北京不能实行，推行不了。所以，八届十一中全会对一线、二线的问题，就做了改变。

　　1966年8月至1969年4月：“毛、林—周—中央文革碰头会”体制。在党的八届十一中全会上，以毛泽东为首的七人中央领导集体被新组建的十一人领导集体所取代，林彪成为唯一的党中央副主席，而后政治局常委有三人（刘少奇、邓小平、陶铸）被正式打倒，有三人（朱德、陈云、李富春）被政治边缘化。到1967年初，实际上毛泽东、林彪、周恩来、陈伯达、康生五人为领导核心，我称之为“文革领导人”。先是“毛泽东、林彪—周恩来—中央政治局”体制，接着“毛泽东、林彪—周恩来—中央碰头会”体制，后是“毛泽东、林彪—周恩来—中央文革碰头会”体制，取代了中央政治局和中央书记处，中央文化革命小组从中央政治局常委的秘书班子成为参与决策的特殊机构，直到1969年4月召开党的九大。这仍然是一线、二线制，通常由周恩来主持中央文革碰头会，同时报告毛泽东、林彪获得批准。在多数情况下，毛泽东指示，林彪基本上是“主席划圈，我就划圈”，再由周恩来主持中央文革碰头会执行。

　　1969年4月至1971年9月：“毛、林—周—中央政治局”体制。在党的九大所通过的党章中，林彪正式成为毛泽东的接班人。党的九届一中全会上，选举了中央委员会主席毛泽东，唯一的副主席林彪；政治局常委为五人：毛泽东、林彪、周恩来、陈伯达、康生。这一时期，毛泽东、林彪都不参加中央政治局会议，极少直接见面交流意见，都是通过代理人（如汪东兴和叶群）表达他们各自的意见，由周恩来主持中央政治局会议讨论，通过书面形式或其他形式上报他们两人批准。通常都是毛泽东决策或批准，林彪画圈，再由周恩来执行。例如，1970年7月10日，周恩来主持中共中央政治局会议，传达毛泽东关于修改宪法的指示，成立由毛泽东、林彪分别担任正、副主任的中央修改宪法起草委员会，但是他们两人都不直接参与起草工作，也不直接交流，均委托周恩来、康生主持。凡是周恩来外出，都是由康生代替周恩来主持中央（日常）工作，即被称为“康代总理”。这一时期的中央政治局常委会基本不开会，更谈不上发挥领导核心作用。尤其是九届二中全会解除陈伯达职务之后，中央政治局常委只剩四人。毛泽东、林彪在重大问题上有不同看法，却很少直接沟通，反而相互猜疑，暗中较劲。这样他们就难免在重大问题上出现政治分歧，进而导致严重的政治分裂。

　　1971年9月至1973年8月：“毛—周—中央政治局”体制。“九一三”事件之后，中央政治局常委又由四人减为三人，康生因病不直接参与中央工作；中央政治局委员又减去了五人（黄永胜、吴法宪、李作鹏、邱会作、叶群）。实际运行体制是毛泽东—周恩来—中央政治局体制，周恩来主持中央政治局会议，然后直接报告毛泽东，经毛泽东批准之后由周恩来执行。

　　1973年8月至1975年7月：“毛—周、王—中央政治局”体制。1973年8月，中共十届一中全会选举中央政治局常委九人：毛泽东、周恩来、王洪文、康生、叶剑英、李德生、朱德、张春桥、董必武。毛泽东是想培养王洪文（38岁）、李德生（57岁）和张春桥（56岁）三人，让他们这一代来接班。1975年1月在中共十届二中全会上，邓小平当选为中央政治局常委，同意李德生辞去党中央副主席、中央政治局常委的职务。在随后召开的第四届全国人民代表大会第一次会议上，朱德继续担任全国人民代表大会常务委员会委员长，董必武、康生等担任副委员长；周恩来继续担任国务院总理，邓小平、张春桥等担任国务院副总理。毛泽东担任中央军委主席，叶剑英、邓小平为中央军委副主席。周恩来还同时担任全国政协主席。中央政治局常委九人代表五大机构。由于毛泽东、周恩来、康生、朱德、董必武长期患病，基本不参加中央政治局常委会，中央政治局常委会基本也不开会，并不发挥领导核心作用。实际运行体制是毛泽东—周恩来、王洪文—中央政治局体制，由周恩来主持中央政治局会议并报告毛泽东，或者在周恩来生病期间由王洪文主持中央政治局会议并报告毛泽东。

　　1975年7月至1976年2月：“毛—邓—中央政治局”体制。经毛泽东批示同意，从1975年7月初开始，邓小平主持中共中央的日常工作。四个月之后，11月15日邓小平因为“反击右倾翻案风”而被迫给毛泽东致信，提出不再主持中共中央的日常工作。但是毛泽东没有同意，直到1976年2月。

　　1976年2月至1976年9月：“毛—华—中央政治局”体制。到1976年2月，已有三名中央政治局常委病逝，邓小平又受到批判，经毛泽东提议，中央政治局一致通过，由华国锋任国务院代总理，主持中央政治局工作。同年4月7日，中央政治局根据毛泽东提议，通过《中共中央关于华国锋同志任中共中央第一副主席、国务院总理的决议》和《关于撤销邓小平党内外一切职务的决议》。到1976年9月9日，朱德和毛泽东先后去世，中央政治局常委仅剩三人（王洪文、叶剑英和张春桥）以及担任党中央第一副主席的华国锋。

　　1976年10月至1977年8月：“华—中央政治局”体制。1976年10月6日晚，华国锋、叶剑英、汪东兴以召开中央政治局常委会议的名义对王洪文、张春桥、江青、姚文元实行隔离审查。随后，华国锋召集并主持中央政治局紧急会议。10月7日，中共中央政治局一致通过华国锋任中国共产党中央委员会主席、中国共产党中央军事委员会主席，将来提请中央全会追认。此时的中央政治局常委会成员只剩一人，即叶剑英。直到1977年7月，中共十届三中全会正式追认华国锋为中国共产党中央委员会主席、中国共产党中央军事委员会主席，并没有成为中央政治局常委；正式恢复了邓小平的职务，重新担任中共中央政治局常委、中共中央副主席。

　　从党的八届十一中全会之后，中央政治局常委会的领导核心作用就失灵了。先是被中央文革碰头会所取代，后是被“毛泽东、林彪—周恩来—中央政治局”、“毛泽东—周恩来—中央政治局”、“毛泽东—周恩来、王洪文—中央政治局”、“毛泽东—邓小平—中央政治局”、“毛泽东—华国锋—中央政治局”二线体制所取代。到1976年10月7日，中央政治局常委会成员只剩叶剑英一人。这一时期不仅是中央集体领导制度受到严重破坏、严重失灵的时期，而且也是领导集体成员随意性变化、政治风险重生的时期，还是中国走向错误方向且难以纠正的时期。尔后，华国锋特别是邓小平开始重新恢复中央集体领导制度，开始重新发挥集体领导核心的作用，开始重新恢复集体民主决策机制，开始重新走向正确的方向。

　　中央政治局常委会的集体领导制度是毛泽东的重大创新，但是在1958—1976年期间，毛泽东作为党中央主席，个人权力过分集中，从集体领导走向个人领导，致使这一制度遭到严重破坏、严重失灵，给全党留下了深刻的历史教训，也为后来的领导人成功构建中国特色的“集体领导制”留下了深刻的历史记忆、丰富的历史财富。正如邓小平所讲：权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。但是邓小平并没有因为历史失误而废除这一制度，恰恰是通过继承、恢复、重建、改革和完善这一制度，兴利除弊。