《中国集体领导体制》

【基本信息】

作者：胡鞍钢  著

出版社：中国人民大学出版社    

出版时间：2013年7月  

【内容简介】

本书是国内外首部解读中共中央政治局常委会工作机制的著作。全书追溯中国“集体领导制”变迁之“路”，探究“集体领导制”运作之“道”，剖析“集体领导制”治理之“术”，揭示“集体领导制”的历史发展逻辑、制度创新内涵和国际竞争优势，旨在为中国共产党人更好地全面建设中国和科学发展中国，提供政治自觉，增强政治自信。

中国集体领导制是指由多人组成的中央政治局常委会及其集体领导机制，体现为五大机制：集体交接班机制；集体分工协作机制；集体学习机制；集体调研机制；集体决策机制。它是具有中国特色的执政党治理结构、国家治理结构、军队治理结构和社会治理结构，这一制度发源于毛泽东，重建于邓小平，成形于江泽民，完善于胡锦涛，并不断自我调整、自我修复、自我完善。

集体领导制比个人总统制具有明显的信息优势和决策优势，它是具有深刻意义的制度创新和治道变革，大大超越了西方国家的 “两党分治”、“三权分立”、“总统（个人负责）制”，彰显了中国共产党人的政治智慧和中华民族深厚的文化智慧。

【作者简介】

胡鞍钢，清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授，中共十八大代表，国情研究（当代中国研究）的开拓者与领军人物，主持编写的《国情报告》对国家高层决策产生持续性重要影响，被国外学者誉为“当代中国最全面也是最具务实主义精神的经济学家”。近年来关于国情研究的代表性著作有：《中国政治经济史论（1949-1976）》、《中国：走向2015》、《2020中国：全面建成小康社会》、《2030中国：迈向共同富裕》、《中国：创新绿色发展》、《中国道路与中国梦想》等。

【目录】

第一章 导论：中国政治制度成功的关键

一、什么是中国成功之道

二、“集体领导制”的提出

三、“集体领导制”的特征

四、“集体领导制”的分析框架

五、“集体领导制”的运行机制

第二章 中国“集体领导制”的历史演变

一、党的集体领导体制的演变（1927-1948）

二、执政党集体领导体制建立期（1949-1957）

三、集体领导制严重破坏期（1958-1976）

四、集体领导制恢复重建期（1977-1991）

五、集体领导制巩固完善期（1992-2012）

第三章 集体分工协作机制

一、集体分工协作机制的历史脉络

二、集体分工协作机制是如何运作的

三、关于集体分工协作机制的评价

第四章 集体交接班机制

一、集体交接班机制的历史脉络

二、集体交接班机制是如何运作的

三、关于集体交接班机制的评价

第五章 集体学习机制

一、集体学习机制的历史脉络

二、集体学习机制是如何运作的

三、关于集体学习机制的评价

第六章 集体调研机制

一、集体调研机制的历史脉络

二、集体调研机制是如何运作的

三、关于集体调研机制的评价

第七章 集体决策机制

一、集体决策机制的历史脉络

二、集体决策机制是如何运作的

三、关于集体决策机制的评价

第八章 “集体领导制”的政治优势

一、“集体领导制”的历史发展逻辑

二、“集体领导制”的制度创新内涵

三、“集体领导制”的国际竞争优势

四、不断完善“集体领导制”

五、结语：稳如泰山、不可战胜的中国

附表1 中国共产党中央政治局常务委员会成员名单（1945-2011）

附表2 中共十二大至十五大中央政治局常委会成员分工情况

后记

　　第一章 导论：中国政治制度成功的关键

　　一、什么是中国成功之道

　　什么样的政治体制模式是好的政治体制模式？世界上没有最好的政治体制模式，也不可能有唯一的模式，政治体制具有多样化的类型。我们应该如何判定一种制度模式是不是好的制度模式？这不能靠主观臆想，更不能盲目全盘按照西方传统价值观来审视，而是需要基于特定背景去分析，用量化数据来说话，用客观事实来证明。

　　邓小平指出：我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。达到上述三个要求，时间有的可以短些，有的要长些，但是作为一个社会主义大国，我们能够也必须达到。所以，党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验。

　　我将这三条标准称之为“邓小平标准”，也就是“中国标准”。衡量中国制度的好坏优劣，既不是根据所谓的“苏联标准”，也不是根据所谓的“美国标准”，而是“中国标准”，是要用“邓小平标准”来检验、来比较，特别是与美国比较。这首先是因为中国已经具备了追赶乃至超过美国的必要条件，即人口和资源条件：一是中国总人口是美国的四到五倍，二是中国的国土面积和美国相当，不仅地域辽阔，而且资源丰富。但如果仅仅具备必要条件而没有充分条件，中国就不可能赶上美国，而且中国与美国的相对差距还会越来越大。

　　只有具备了充分条件，中国才能够实现赶超美国的目标。在近代，中国成为工业化、城市化、现代化的落伍者，与最发达的资本主义国家即美国形成了巨大的历史差距，后来建立了社会主义制度，才成为成功地加速追赶美国的追赶者，不久还将成为超越者。中国之所以取得真正的成功并有能力赶超美国，是因为中国具有真正的制度优势，即所谓的“社会主义制度的优越性”，这才是实现中华民族伟大复兴的充分条件。

　　追赶和超过美国始终是中国领导人的“大战略”。1956年，毛泽东率先提出“赶超美国”的“强国梦”。受毛泽东的影响，我于2000年也曾提出中国在21世纪将以更快的速度追赶美国。2000年我在国情报告上撰文指出，在新的世纪即将来临之际，中国未来发展的目标是什么呢？就是要继续追赶发达国家，进一步缩小与发达国家在现代化指标方面的发展差距。如果直截了当地说，就是以更快的速度追赶美国，一个世界上人口最多的发展中国家追赶世界上最发达也是最强大的国家，这将构成21世纪中国影响人类发展进程的、令人关注的重大事件。

　　这里，我们可以在“邓小平标准”提出30多年之后，用数据说话，让事实证明，用实践检验。

　　二、“集体领导制”的提出

　　从全球范围来看，世界各国历史背景不同，文化土壤不同，基本国情不同，发展阶段不同，因而也采取了各不相同的政体，其中现代西方民主国家主要采用了总统共和制（典型如美国）、议会共和制（典型如德国）、半总统半议会共和制（典型如法国）等形式。尤其是美国的总统制，自中国改革开放以来长期被一些人视为民主的“经典模式”和学习、模仿的最佳对象，但他们却忽略了自1949年以来中国共产党作为执政党，在政治制度尤其是在党和国家领导机制方面所作出的独特而重大的创新。

　　正如前文所指出的，制度的好坏要靠实践成效来评价、来检验。从总体上看，改革开放三十余年来，中国的基本政治制度作为中国国情的重要组成部分，其表现十分成功。那么，中国政治制度的实际运作机制又是什么呢？邓小平同志已经对此作了十分明确的回答。

　　1989年6月16日邓小平同志在同江泽民等谈话时提出，只要有一个好的政治局，特别是有一个好的（政治局——引者注）常委会，只要它是团结的，努力工作的，能够成为榜样的，就是在艰苦创业反对腐败方面成为榜样的，什么乱子出来都挡得住。

　　1990年12月24日邓小平同志又在同江泽民、李鹏谈话时指出，中国问题的关键在于（中国）共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山。可见，一个好的中央政治局常委会，是中国稳定、发展乃至崛起的关键性因素。

　　基于长期的深入研究，我在2011年1月《从政治制度看中国为什么总会成功？》的国情报告中对中国政治制度作出了一个基本判断，即：尽管中国的政治制度还有许多不尽如人意之处，但是由于过去三十多年间所进行的中国式的政治制度重建与改革，当前的中国政治制度较好地适合于中国的基本国情和发展阶段，也较好地适应于越来越开放的国内外环境，还能够有力回应来自内外部的各种挑战，并在激烈的国际竞争中充分显示出了巨大的发展优势和独有的竞争优势。因此从总体上看，这是一套非常成功的、有中国特色的、必须坚持并不断发展的政治制度。

　　我认为：“一个好的政治局，特别是好的政治局常委会”，根本在于实行一套经得起人民检验、经得起实践检验、经得起历史检验、科学高效的领导机制。中国的关键在于中国共产党，中国共产党的关键在于中共中央政治局常委会，中共中央政治局常委会的关键在于常委会的领导机制。

　　从机制内容和特点来看，常委会的领导机制是中共中央政治局常委会成员分工合作与协调合力相结合的集体领导机制。我在与外国人交流时，将这一集体领导机制称为中国特色的“集体领导制”。

　　在2002年党的十六大召开前夕和2007年党的十七大召开前后，我先后撰写了四篇国情报告，探讨党的十六大与中国走向，党的领导人新老交替如何制度化、规范化和程序化，中央政治局常委会及其机制设计。2011年初，我又撰写了第五篇相关主题的国情报告，探讨了中国政治制度的优势和中国改革开放取得伟大成就，以及成功应对金融危机的秘诀。2012年3月，在前五篇国情报告的基础上，我撰写了第六篇研究中国政治制度的专题国情报告。

　　我希望通过本书，结合近年来的深入研究和不断思考，对前六篇国情报告的内容作深化、细化和条理化加工，呈现中共中央集体领导机制的科学性、先进性和原创性，从而反映中国共产党执政的合理性、正当性和进步性，进而为中国共产党第十八届中央领导集体提供更加强有力的政治自信、政治自觉。

　　三、“集体领导制”的特征

　　中国特色的“集体领导制”最重要的特征是什么呢？就是“集体”二字。就权力组织而言，是由“领导集体”掌握国家权力；就权力机制而言，是对党和国家事务进行“集体领导”。因此，中共中央“领导集体”的“集体领导”机制是中国特色的核心特征。

　　那么，为什么中国共产党需要实行集体领导制度？为什么领导人更需要集体领导？对此，毛泽东、邓小平都有过重要的论述。集体智慧比一个人的智慧强，集体领导比一个人领导强。他们形象地称之为“荷花虽好，也要绿叶扶持”，“红花要有绿叶扶”。

　　1957年，毛泽东在莫斯科共产党和工人党代表会议的发言中说：“任何一个人都要人支持。一个好汉也要三个帮，一个篱笆也要三个桩。这是中国的成语。中国还有一句成语，荷花虽好，也要绿叶扶持。你赫鲁晓夫同志这朵荷花虽好，也要绿叶扶持。我毛泽东这朵荷花不好，更要绿叶扶持。我们中国还有一句成语，三个臭皮匠，合成一个诸葛亮。”“单独的一个诸葛亮总是不完全的，总是有缺陷的。”“我看要是自称全智全能，像上帝一样，那种思想是不妥当的。”

　　这就告诉我们，任何一个领导人或领导者都不是“全智全能”，“总是不完全的，总是有缺陷的”。固执己见，一意孤行，没有不碰壁的，没有不失败的。即使是毛泽东，当他脱离领导集体，砍掉绿叶，一花独放，违背集体民主决策原则，一言九鼎，驷马难追时，他也不可避免地失败。这也告诉我们，在领导集体中，班长与一班人之间的关系是“荷花”与“绿叶”的关系，谁也离不开谁，特别是“荷花”离不开“绿叶”，他们是“共生”、“共（成）长”、“共赢”的互利关系。

　　1992年1月19日，邓小平视察南方抵达深圳，当天晚餐时邓楠说：“对深圳人民来说，你（指邓小平）是一朵大牡丹花，大家爱你！”邓小平说：“我可不能一花独放。红花要有绿叶扶，没有绿叶花不好看。再说，绿叶还要接受阳光照射，通过光合作用给鲜花提供营养。”他又若有所思地讲：“做人不能处处突出个人。智慧来自集体。好的领导能把群众的智慧汇集起来，充分运用。”

　　这就告诉我们，领导人个人不能处处突出自己，更不能“一花独放”，的确需要摆正自己与集体的关系。如果没有集体就不会有个人，要依靠集体、依靠机构，这样才能集中人民的智慧、群众的智慧、机构的智慧和集体的智慧。

　　中国特色的“集体领导制”产生、形成、发展和完善的演进历程，是一个典型的制度创新、制度学习、制度变迁的“试错”过程：先是在长达28年的新民主主义革命中打下基础，后是在新中国六十多年的建设实践，尤其是近三十余年的改革开放实践中不断巩固和完善。

　　四、“集体领导制”的分析框架

　　集体智慧为什么要比个人智慧丰富得多、聪明得多？集体决策为什么要比个人决策正确得多、失败得少？“集体领导制”为什么要比“个人总统制”优越得多？它的理论分析框架基础是什么？

　　如何决策所遇到的基本问题就是：从哪里获得关于决策的信息？谁来决策？以什么方式或机制来决策？

　　这里，我们从信息结构和决策结构两个视角来说明“集体领导制”。

　　一是领导集体信息和知识结构。他们每个人及相互之间总是存在着信息和知识的不对称性，这是“信息失效”的根源。领导集体成员中任何一个人都不可能获得全面的决策信息，也不可能保证获得的信息都是真实的，更不可能保证根据所得信息作出的判断都是正确的。这就需要他们频繁地交流信息，充分地沟通信息，共同分享信息，才能大大地降低信息和知识的不对称性、不确定性、不完全性。成员们之间信息互补、知识互补，就能做到真正的“集思广益”。因此中央政治局常务委员会顾名思义，各位常委都是委员，常开会。通过定期不定期开常委会，才能达到上述目的，这是最好的信息渠道和制度安排，也为集体决策创造了良好的信息条件。事实也表明，各自信息越是充分分享，政治决策就越是能够形成共识。反之，就越有可能面临“信息失效”，成为“决策失效”的信息根源。

　　二是领导集体决策结构。他们每个人代表了不同的机构，存在着权力的不对称性，也面临由此引起的“决策失效”问题。但是他们作为领导集体成员是平等的，决策的过程就是集体决策，即民主讨论，一人一票，多数决定。这是基于书记是“班长”，书记（班长）与委员（一班人）之间的关系遵循“少数服从多数”的民主决策原则。这是保证党中央决策正确的根本原因，也是及时纠正决策失误的根本原因。事实也表明，领导集体成员在决策时越是平等，越是民主，决策就越容易成功；反之，就越有可能出现决策分歧、决策失效、决策失败。

　　总之，集体领导制在实现充分信息共享的信息结构与充分民主决策的决策结构相互作用方面具有明显的优势，因而就不难理解为什么这一制度会优越于个人总统制。

　　五、“集体领导制”的运行机制

　　什么样的“集体领导制”才能降低信息不对称性和权力不对称性，形成良性循环的信息结构和权力结构呢？世界上并没有什么唯一的答案，完全取决于不同的国家和历史阶段。我们只能根据中国的具体实践进行仔细观察、内部观察，发现并总结它内在的运行机制。

　　我将中国特色的“集体领导制”的运行机制概括为五大机制：集体分工协作机制、集体交接班机制、集体学习机制、集体调研机制和集体决策机制。

　　集体分工协作机制，是指中央政治局常委会成员从党总揽全局、协调各方的领导核心作用出发，既分别代表不同机构、分管不同工作，同时又协调合力进行重大决策的运行机制。比如，第十六届和第十七届中央政治局九名常委分别代表了党、政府（国务院）、全国人大和全国政协四大班子（各自全面负责该机构工作，党的总书记同时担任国家主席，对外代表国家），同时分管党的组织、宣传与文化、纪检监察（作为中纪委书记）和政法（作为中央政法委书记）四大工作，在应对全球金融危机、编制“十二五”规划、处置严重自然灾害等重大问题时又会共享决策信息、交换政策设想、协调决策意见，最终形成较低水平信息不对称性下的、科学性和正确性得到高度保障的、对外高度统一的中共中央重大决策。

　　集体交接班机制，是指将党和国家的领导权力从一届领导集体手中平稳交接到下一届领导集体手中的制度安排。这一安排抛弃了毛泽东时期个人指定接班人、将最高权力从个人移交给个人的封建式做法，以权力风险的分散化和权力交接的制度化为核心，要求党的干部一般应走完担任省区市委书记以获得锻炼提高、为在任领导集体成员担任助手以进一步培养考察两个台阶，才能够成为新一届中央领导集体成员。这一机制是确保党和国家领导集体权力稳定交接、确保“集体领导制”顺利继承和延续的一项重要的制度保障，其主要标志是中央领导人新老换届交替的制度化、规范化和程序化。

　　集体学习机制，是指中央政治局常委会定期（基本每月一次）邀请国家智库成员（主要来自专业科研机构、高等院校、国家机关下设的研究机构及专业委员会），围绕国民经济与社会发展重要领域、重大问题，向中央政治局常委会全体成员作专题授课的工作机制。在这一机制下，中央政治局常委会通过集体学习，与决策咨询和政策评估部门展开积极互动，汇总多元背景信息，群策群智完成信息分享与综合判断，促进政治共识的达成，孕育中央领导集体的决策创新。

　　集体调研机制，是指中央政治局常委会全体成员为了解实际情况而亲身深入全国各地基层，进行实地查看或邀请了解实际情况的人进行座谈的工作机制。这一机制极大地加强了中央领导人从实践向认识转变的联系环节，它促进了中央领导集体的“田野工作”，确保中央领导集体密切联系实际、联系群众，也有效降低了中央领导集体相对于基层在掌握实际情况方面的信息不对称性，降低了中央重大决策出现失误的风险。

　　集体决策机制，是指党中央领导集体在重大问题上坚持集体讨论、集体决策，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策原则，完善重大决策规则程序，坚持严格按照决策规则和程序进行决策的工作机制。这一机制有效降低了领导集体成员之间关于决策信息的不对称性、不确定性程度，增加了决策信息的透明度，促进了充分分享信息、及时交流信息、坦诚交换信息，强化了按照民主程序、根据多数意见形成政治决策的规则，发展和健全了中央领导集体决策的民主集中制，有力推动了党内政治生活的民主化、制度化。

　　这五个机制构成了一整套的制度安排，它们相互联系，相互作用，也相互影响。最核心的机制是集体决策机制。实践反复证明：既有着内部的分工合作和协商决策、又有着对外的团结一致和高度统一，既能够确保权力平稳交接、又同国家建设实践和智库咨询力量有着广泛联系的中共中央集体领导机制，相比以美国为代表的“总统制”（准确地说是“总统个人负责制”）而言，具有极强的独创性和明显的优越性。

　　在接下来的各章里，我先在第二章中介绍中国“集体领导制”的历史演变，在第三章至第七章分别介绍集体分工协作机制、集体交接班机制、集体学习机制、集体调研机制和集体决策机制，在第八章，对本书作一总结，谈谈“集体领导制”的政治优势，特别是国际竞争优势。本书以大量的事实，包括历史事实，充分地证明了中国特色的“集体领导制”是中国共产党人和中国社会主义政治制度独有的伟大创新。

　　第二章 中国“集体领导制”的历史演变

　　一、党的集体领导体制的演变（1927—1948）

　　中国特色的“集体领导制”，其前身是在十分残酷的战争年代创建并逐渐演变形成的中国共产党集体领导机制，随后又在治理世界上人口最多国家的实践中成为执政党和现代国家治理的决策机制和协调机制；新中国成立以来，中国特色的“集体领导制”在经历了长达六十余年，从高效协调到失效失败，再到重建恢复、加强完善的长期“试错”过程之后，成为最适宜中国国情、最适应国际竞争的政治领导体制与政治决策机制。

　　这一制度和机制的变迁在很大程度上是与中共中央政治局常委会的组织变迁相伴随的。在1949年以前，即中国共产党领导人民进行新民主主义革命的历史阶段，党的集体领导机制从雏形不断走向基本成型。这一时期，中共中央政治局常委会的主要任务是对散布在全国各地的党组织实施统一的政治领导以及军事领导。

　　1927年“四一二”反革命政变之后，中国共产党受到最严重的致命性的破坏，中国共产党重新建立了中央领导机构。4月27日至5月9日，在武昌召开了中国共产党第五次全国代表大会。６月１日，中央政治局通过的党章对新成立的中央政治局、政治局常委、总书记的职责作出规定：“中央委员会，选举正式中央委员一人为总书记及中央正式委员若干人组成中央政治局指导全国一切政治工作。”“中央政治局互推若干人组织中央常务委员会处理党的日常事务。”政治局是决策机关，常委处理日常工作。7月12日，根据共产国际执行委员会的指示，中共中央进行改组，由张国焘、李维汉、周恩来、李立三、张太雷五人组成中央临时常务委员会。1928年6月18日至7月11日，中共六大在莫斯科召开，通过的党章规定：“中央委员会由其本身委员选出政治局，以指导中央委员会全体会议前后期间内党的政治工作，并选举常务委员会以进行日常工作。”大会闭幕后，在六届一中全会上选举苏兆征、项英、周恩来、向忠发、瞿秋白、蔡和森和张国焘为中央政治局委员，选举苏兆征、向忠发、项英、周恩来和蔡和森五人为政治局常委。这是中国共产党历史上首届正式的中央政治局常务委员会。

　　1934年1月中共六届五中全会把中共中央政治局常务委员会改称中共中央书记处，在中央委员会闭会期间行使中央委员会职权。

　　1935年1月在遵义举行的中央政治局扩大会议上，毛泽东被增选为中央政治局常委。会后中央常委分工，毛泽东为周恩来在军事指挥上的帮助者，确立了毛泽东在中共中央和红军中的领导地位自此，毛泽东正式进入中国共产党中央领导集体。

　　1943年3月16日至20日，中共中央政治局会议在延安召开，会议进一步明确了中央政治局与中央书记处的职责，决定在两次中央全会之间，中央政治局担负领导全党的工作责任，有权决定一切重大问题，政治局推选毛泽东为主席；中央书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成，毛泽东为主席。

　　1945年4月至6月召开的中共七大通过的党章规定：“中央政治局，在中央委员会前后两届全体会议期间，是党的中央指导机关，指导党的一切工作。”“中央书记处在中央政治局决议之下处理中央日常工作。”“中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席。”6月19日中共七届一中全会选举中央书记处书记有五人：毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时，选举毛泽东为中央委员会主席兼中央政治局、中央书记处主席。参见中共中央文献研究室编：《毛泽东思想年编（1921—1975）》，437页，北京，中央文献出版社，2011。同年８月，中央政治局扩大会议决定，增补陈云、彭真为书记处候补书记。这是一个具有很高威信的、能够团结全党的坚强的领导集体。

　　1948年9月20日，中共中央关于健全党委制的决定指出：党委制是保证集体领导、防止个人包办的重要制度。必须建立健全的党委会议制度，一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。委员会又须分别为常委会和全体会两种，不可混在一起。此外，还须注意，集体领导和个人负责，二者不可偏废。1956年9月邓小平指出，在中国共产党内，从长时期以来，由党的集体而不由个人决定重大的问题，已经形成一个（政治）传统。中央在1948年9月关于健全党委制的决定，对于加强党的集体领导，尤其起了重大的作用。

　　在这一阶段，经过民族战争的考验、国内战争的洗礼和党内斗争的不断淘汰，从1943年之后，党的中央领导集体基本稳定，形成了集体领导和个人负责的机制，至1948年成为正式的制度，在推动中国共产党和中国人民走向新民主主义革命胜利的过程中不断巩固完善，为建国初期党的集体领导机制的顺利运行奠定了良好的制度基础。

　　二、执政党集体领导体制建立期（1949—1957）

　　1949年新中国成立后，中国共产党作为执政党领导人民建设社会主义工业化和现代化，也建立了一系列社会主义民主制度，这就是邓小平所言的党和国家领导制度，即“民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。首先它们是民主制度，有民主生活，可以发表各种意见和建议；其次它们又是在广泛民主基础上的集中制，集中正确的意见，“做到统一认识，统一政策，统一计划，统一指挥，统一行动，叫做集中统一”；第三它们是集体领导，不是个人独断，在组织内部实现少数服从多数的原则。最后是个人分工制，根据不同的分工，各个委员负责不同方面的事务。这就是将高度民主与高度集中统一起来，将集体领导与个人分工统一起来，成为世界上十分独特的党和国家的领导制度。

　　党的集体领导机制在这一阶段也逐渐演化为国家的“集体领导制”。新中国成立以来，“集体领导制”经过了先高效运作、后严重破坏、再恢复重建、最终巩固完善四个时期的曲折跌宕，成就了中国改革开放和现代化建设的伟大业绩，并推动中国政治走向民主化、制度化、规范化的光明前景。

　　建国后“集体领导制”的高效运作期是从建国初期到“一化、三改”（1949年至1957年）。我曾将这一阶段称为新中国经济发展的第一个“黄金时期”。这一阶段中国经济和社会发展的实际情况极为雄辩地证明了：中国稳定的关键是政治稳定；政治稳定的关键是领导集团的稳定，而领导集团稳定的关键是领导体制制度化、民主化、规范化和程序化。根据党的七大所作的制度设计，在这一时期，党的领导集体是中共中央书记处，由毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时（1950年10月去世）和陈云担任书记处书记。

　　1949年10月1日新中国成立时，毛泽东同时担任中共中央主席、中央人民政府主席和中央人民政府人民革命军事委员会主席，即“党、政、军”三位一体的领导体制，直到1954年，他还同时兼任全国政协主席；朱德担任中央人民政府副主席、人民革命军事委员会副主席、中国人民解放军总司令，后（1949年11月）兼任中共中央纪律检查委员会书记；刘少奇担任中央人民政府副主席、人民革命军事委员会副主席；周恩来担任政务院总理、人民革命军事委员会副主席；陈云担任政务院副总理。五位中央书记处书记代表六大机构：中共中央、中央人民政府、政务院、中央军委、全国政协、中央纪律检查委员会。

　　1954年第一届全国人大第一次会议上，毛泽东当选为中华人民共和国主席；刘少奇当选全国人大常委会委员长；朱德担任中华人民共和国副主席，继续兼任中共中央纪律检查委员会书记；周恩来担任国务院总理，同时兼任全国政协主席；陈云担任国务院副总理。五位中央书记处书记代表六大机构：中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪律检查委员会。这已经显示了“集体领导制”的雏形。

　　中国特色的“集体领导制”，它的政治创意源于毛泽东，它的制度创新也源于毛泽东。这既是中国共产党实践创新的结果，也是毛泽东治党治国理念创新的结果。

　　1956年党的八大通过的《中国共产党章程》再次明确规定：“党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则，任何重大问题都由集体决定，同时使个人充分发挥应有的作用。”重新建立中央政治局常务委员会，成为领导集体核心，规定：“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。中央书记处在中央政治局和它的常务委员会领导之下，处理中央日常工作。”

　　当时，毛泽东在考虑中央领导机构设置方案时，创意性地提出增设中央政治局常务委员会，并提议由党中央主席、副主席和中央书记处总书记一起组成该委员会，作为中央领导集体的核心。毛泽东认为，一个主席、一个副主席（指刘少奇同志），“感到孤单”，需要设几道“防风林”。他称，“天有不测风云，人有旦夕祸福”，这样就比较好办。如果只是个别受损害，或者因病，或者因故，要提前见马克思，那末总还有人顶着，我们这个国家也不会受影响，不像苏联那样，斯大林一死，就不得下地了。我们就是要预备那一手。同时，多几个人，工作上也有好处。他特别说道，这一安排，中心的目的就是为了国家的安全，多几个人，大家都负一点责任。他建议，（中央政治局）常委，准备就由主席、副主席和总书记组成。毛泽东还专门介绍了邓小平和陈云，称他们为“少壮派”。当时邓小平和陈云分别为52岁和51岁。这样安排就在中央政治局常委形成两个梯队，邓小平和陈云是属于毛泽东特意安排的“少壮派”梯队。

　　毛泽东这一设想是深谋远虑的，也是高瞻远瞩的。中国作为世界人口最多的国家，又是社会主义国家，倘若遭遇不测风云，把国家前途和命运系在一两个人身上是极其危险的。正是由于斯大林去世，接班人变迁，赫鲁晓夫否定斯大林，引发了整个社会主义阵营的大动荡，成为“多事之秋”。毛泽东为了避免将中国的前途和命运系在一两个人身上，也包括他本人，创意性地设计了这一中央政治局常委会集体领导核心的政治制度。

　　1956年9月28日，中共八届一中全会选举了毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、邓小平为中央政治局常委，构成了新中国第一代中央领导集体核心。诚如邓小平所指出的，“我们党的历史上，真正形成成熟的领导，是从毛刘周朱这一代开始。”

　　1958年5月，中共八届五中全会补选林彪为中央政治局常委，1959年开始协助毛泽东主持中共中央军事委员会日常工作。1959年9月26日，中共中央政治局决定中共中央军委由毛泽东任主席，林彪、贺龙、聂荣臻为副主席，林彪主持军委日常工作。

　　1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议上，刘少奇当选中华人民共和国主席；朱德当选全国人大常委会委员长；周恩来担任国务院总理（1954年12月当选全国政协主席）；陈云、林彪、邓小平等担任国务院副总理。

　　这是最早的“集体领导制”，七位中央政治局常委代表五大机构：中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委。中央政治局常委会充分发挥了集体领导、个人分工、内部协调、形成合力的领导核心作用。对此，毛泽东本人也发挥了关键性的作用，健全了中央集体领导体制，从制度设计上反对个人崇拜、加强党的集体领导、限制最高领导人权力并强化党代会的监督决策职能。这也是新中国第一个黄金发展时期的根本政治原因。这是“最有威信、最有影响、最有经验”、稳定的成熟的中央领导集体。

　　三、集体领导制严重破坏期（1958—1976）

　　建国后“集体领导制”的严重破坏期包括“大跃进”和“文化大革命”时期（1958年至1976年）。在这一时期，尽管1956年召开的党的八大作出了“我党历史上最好的制度安排”，不过，从1959年之后毛泽东不再担任国家主席，改变了实行党中央主席、国家主席、军委主席三位一体的领导体制。毛泽东提出分为“一线”和“二线”的设想，其中他本人退居“二线”，客观上形成了二元权力结构，这就造成了他个人与“一线”领导集体的信息不对称性。同时随着他的执政时间延长和个人威望不断提高，个人专断也愈加严重，逐渐由党的领导集体中的一员变成了“大家长”，由一个领导班子的“班长”变成了“一把手”，由民主作风变成了“独断专行”，由集体领导变成了个人“最高指示”，使得中共中央政治局常委会在一定程度上退化为传达和执行毛泽东个人指示的“办事机构”，常委人选更迭频繁且多非制度化，党的集体领导职能遭到严重削弱，甚至近乎名存实亡。

　　这一时期，党中央的权力结构分为三层机构：中央政治局常委会、中央政治局和中央书记处，其中，中央政治局常委会为领导和决策的核心。但是在“文化大革命”时期，毛泽东始终是决策核心的核心，拥有最后决定权，在实际上也形成了特有的以毛泽东为核心的、毛泽东凌驾于中央政治局和常委会之上的决策体制，呈现出明显的“二元权力”结构特点。这一时期的“二元权力”（又称“二线制”）结构先后变动了若干次，这里简要介绍和说明。

　　1958年1月至1966年8月：“毛—刘、周、邓—中央政治局”体制。从1958年南宁会议之后，毛泽东就经常不参加中央政治局会议，往往是他在会前提出一些问题让其他成员讨论，会后向他（个人）汇报，他同意了才算数。从1965年毛泽东到外地之后，基本上就不出席中央政治局常委会和政治局会议，由他遥控，由一线主持者向他汇报，对他个人负责。即便是他要参加的中央政治局常委会议，也是其他的中央政治局常委到外地去见他。后来毛泽东作了解释说，鉴于斯大林死后苏联出了修正主义，就在中央搞了一线（指刘少奇、周恩来、邓小平负责中央日常工作）、二线（毛泽东退居二线，不再负责中央日常工作），出了相当多的独立王国（指刘少奇、邓小平、彭真、陆定一），他的意见在北京不能实行，推行不了。所以，八届十一中全会对一线、二线的问题，就做了改变。

　　1966年8月至1969年4月：“毛、林—周—中央文革碰头会”体制。在党的八届十一中全会上，以毛泽东为首的七人中央领导集体被新组建的十一人领导集体所取代，林彪成为唯一的党中央副主席，而后政治局常委有三人（刘少奇、邓小平、陶铸）被正式打倒，有三人（朱德、陈云、李富春）被政治边缘化。到1967年初，实际上毛泽东、林彪、周恩来、陈伯达、康生五人为领导核心，我称之为“文革领导人”。先是“毛泽东、林彪—周恩来—中央政治局”体制，接着“毛泽东、林彪—周恩来—中央碰头会”体制，后是“毛泽东、林彪—周恩来—中央文革碰头会”体制，取代了中央政治局和中央书记处，中央文化革命小组从中央政治局常委的秘书班子成为参与决策的特殊机构，直到1969年4月召开党的九大。这仍然是一线、二线制，通常由周恩来主持中央文革碰头会，同时报告毛泽东、林彪获得批准。在多数情况下，毛泽东指示，林彪基本上是“主席划圈，我就划圈”，再由周恩来主持中央文革碰头会执行。

　　1969年4月至1971年9月：“毛、林—周—中央政治局”体制。在党的九大所通过的党章中，林彪正式成为毛泽东的接班人。党的九届一中全会上，选举了中央委员会主席毛泽东，唯一的副主席林彪；政治局常委为五人：毛泽东、林彪、周恩来、陈伯达、康生。这一时期，毛泽东、林彪都不参加中央政治局会议，极少直接见面交流意见，都是通过代理人（如汪东兴和叶群）表达他们各自的意见，由周恩来主持中央政治局会议讨论，通过书面形式或其他形式上报他们两人批准。通常都是毛泽东决策或批准，林彪画圈，再由周恩来执行。例如，1970年7月10日，周恩来主持中共中央政治局会议，传达毛泽东关于修改宪法的指示，成立由毛泽东、林彪分别担任正、副主任的中央修改宪法起草委员会，但是他们两人都不直接参与起草工作，也不直接交流，均委托周恩来、康生主持。凡是周恩来外出，都是由康生代替周恩来主持中央（日常）工作，即被称为“康代总理”。这一时期的中央政治局常委会基本不开会，更谈不上发挥领导核心作用。尤其是九届二中全会解除陈伯达职务之后，中央政治局常委只剩四人。毛泽东、林彪在重大问题上有不同看法，却很少直接沟通，反而相互猜疑，暗中较劲。这样他们就难免在重大问题上出现政治分歧，进而导致严重的政治分裂。

　　1971年9月至1973年8月：“毛—周—中央政治局”体制。“九一三”事件之后，中央政治局常委又由四人减为三人，康生因病不直接参与中央工作；中央政治局委员又减去了五人（黄永胜、吴法宪、李作鹏、邱会作、叶群）。实际运行体制是毛泽东—周恩来—中央政治局体制，周恩来主持中央政治局会议，然后直接报告毛泽东，经毛泽东批准之后由周恩来执行。

　　1973年8月至1975年7月：“毛—周、王—中央政治局”体制。1973年8月，中共十届一中全会选举中央政治局常委九人：毛泽东、周恩来、王洪文、康生、叶剑英、李德生、朱德、张春桥、董必武。毛泽东是想培养王洪文（38岁）、李德生（57岁）和张春桥（56岁）三人，让他们这一代来接班。1975年1月在中共十届二中全会上，邓小平当选为中央政治局常委，同意李德生辞去党中央副主席、中央政治局常委的职务。在随后召开的第四届全国人民代表大会第一次会议上，朱德继续担任全国人民代表大会常务委员会委员长，董必武、康生等担任副委员长；周恩来继续担任国务院总理，邓小平、张春桥等担任国务院副总理。毛泽东担任中央军委主席，叶剑英、邓小平为中央军委副主席。周恩来还同时担任全国政协主席。中央政治局常委九人代表五大机构。由于毛泽东、周恩来、康生、朱德、董必武长期患病，基本不参加中央政治局常委会，中央政治局常委会基本也不开会，并不发挥领导核心作用。实际运行体制是毛泽东—周恩来、王洪文—中央政治局体制，由周恩来主持中央政治局会议并报告毛泽东，或者在周恩来生病期间由王洪文主持中央政治局会议并报告毛泽东。

　　1975年7月至1976年2月：“毛—邓—中央政治局”体制。经毛泽东批示同意，从1975年7月初开始，邓小平主持中共中央的日常工作。四个月之后，11月15日邓小平因为“反击右倾翻案风”而被迫给毛泽东致信，提出不再主持中共中央的日常工作。但是毛泽东没有同意，直到1976年2月。

　　1976年2月至1976年9月：“毛—华—中央政治局”体制。到1976年2月，已有三名中央政治局常委病逝，邓小平又受到批判，经毛泽东提议，中央政治局一致通过，由华国锋任国务院代总理，主持中央政治局工作。同年4月7日，中央政治局根据毛泽东提议，通过《中共中央关于华国锋同志任中共中央第一副主席、国务院总理的决议》和《关于撤销邓小平党内外一切职务的决议》。到1976年9月9日，朱德和毛泽东先后去世，中央政治局常委仅剩三人（王洪文、叶剑英和张春桥）以及担任党中央第一副主席的华国锋。

　　1976年10月至1977年8月：“华—中央政治局”体制。1976年10月6日晚，华国锋、叶剑英、汪东兴以召开中央政治局常委会议的名义对王洪文、张春桥、江青、姚文元实行隔离审查。随后，华国锋召集并主持中央政治局紧急会议。10月7日，中共中央政治局一致通过华国锋任中国共产党中央委员会主席、中国共产党中央军事委员会主席，将来提请中央全会追认。此时的中央政治局常委会成员只剩一人，即叶剑英。直到1977年7月，中共十届三中全会正式追认华国锋为中国共产党中央委员会主席、中国共产党中央军事委员会主席，并没有成为中央政治局常委；正式恢复了邓小平的职务，重新担任中共中央政治局常委、中共中央副主席。

　　从党的八届十一中全会之后，中央政治局常委会的领导核心作用就失灵了。先是被中央文革碰头会所取代，后是被“毛泽东、林彪—周恩来—中央政治局”、“毛泽东—周恩来—中央政治局”、“毛泽东—周恩来、王洪文—中央政治局”、“毛泽东—邓小平—中央政治局”、“毛泽东—华国锋—中央政治局”二线体制所取代。到1976年10月7日，中央政治局常委会成员只剩叶剑英一人。这一时期不仅是中央集体领导制度受到严重破坏、严重失灵的时期，而且也是领导集体成员随意性变化、政治风险重生的时期，还是中国走向错误方向且难以纠正的时期。尔后，华国锋特别是邓小平开始重新恢复中央集体领导制度，开始重新发挥集体领导核心的作用，开始重新恢复集体民主决策机制，开始重新走向正确的方向。

　　中央政治局常委会的集体领导制度是毛泽东的重大创新，但是在1958—1976年期间，毛泽东作为党中央主席，个人权力过分集中，从集体领导走向个人领导，致使这一制度遭到严重破坏、严重失灵，给全党留下了深刻的历史教训，也为后来的领导人成功构建中国特色的“集体领导制”留下了深刻的历史记忆、丰富的历史财富。正如邓小平所讲：权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。但是邓小平并没有因为历史失误而废除这一制度，恰恰是通过继承、恢复、重建、改革和完善这一制度，兴利除弊。

　　四、集体领导制恢复重建期（1977—1991）

　　1977年8月18日，党的十一届一中全会选举中央政治局常委五人：华国锋、叶剑英、邓小平、李先念、汪东兴。华国锋担任党中央主席，同时也兼任中央军委主席，叶剑英等四人担任党中央副主席，叶剑英、邓小平也兼任中央军委副主席。中央政治局常委会开始正式发挥领导核心作用，其中四人分别担任主要国家机构的领导人。

　　1978年2月，在第五次全国人民代表大会第一次会议上，华国锋担任国务院总理，叶剑英当选全国人民代表大会常务委员会委员长，邓小平、李先念等担任国务院副总理。在中国人民政治协商会议第五届全国委员会第一次会议上，邓小平当选全国政协主席。

　　五位常委代表五大机构：党中央（华国锋）、全国人大（叶剑英）、国务院（华国锋、邓小平、李先念）、中央军委（华国锋、叶剑英、邓小平）、全国政协（邓小平），开始恢复重建中国特色的“集体领导制”。其中，除了汪东兴没有担任其他机构的领导人，李先念兼任一个领导职务，其他三位常委都兼任两个或两个以上的职务。

　　1978年12月，中共十一届三中全会增选陈云为中央政治局常委、党中央副主席，兼任中央纪律检查委员会第一书记，而后又担任国务院副总理。这次全会以及为它作准备的中央工作会议，发扬了党内民主，领导层中多数人的意志能够在中央会议上表达，最高领导人的错误能够在中央会议上由多数人来纠正，这在建国以来是罕见的。全会进一步恢复和确立了中央政治局常委集体领导、集体民主决策机制，华国锋也带头尊重领导集体的决定。华国锋在中央工作会议上代表中央政治局常委宣布，从次年（指1979年）1月起，全党工作着重点转移到社会主义（经济）建设上来。这一决定获得三中全会的正式批准，也成为中国改革开放的历史起点。在全会闭幕会上陈云讲话，充分肯定了由华国锋及中央政治局常委主持召开的三中全会和此前举行的中央工作会议，真正实现了毛泽东同志所提倡的“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。不过他认为，1957年以后，由于种种干扰，很多年没有实现过。九大（1969年）、十大（1973年）党章中也写了这一要求，但是没有实现。他对中共十一届三中全会的评价是：这一次党中央带了个好头，只要大家坚持下去，有可能在全国实现。这表明，一旦党中央重建领导集体核心，重新恢复民主决策、集体决策，就会做出正确的战略决策，就会使中国走向正确的方向。

　　1980年2月，中共十一届五中全会重新恢复了八大领导体制，成立中央书记处，形成了中央书记处、中央政治局、中央政治局常委会三个层次的领导体制。其中，中央书记处处于第一线，中央政治局、中央政治局常委处于第二线，前者在后两者领导下，负责处理中央日常工作。但是又恢复了“二元权力”结构特点，同样增加了“一线”与“二线”之间的信息不对称性，后来就出现了中央政治局常委会不常开会的问题。

　　十一届五中全会增选胡耀邦、赵紫阳为中央政治局常委，选举胡耀邦为总书记，并决定批准汪东兴辞去中央政治局常委、党中央副主席的职务，中央政治局常委会由六人变为七人。随后赵紫阳担任国务院总理，华国锋不再兼任国务院总理，邓小平、陈云不再兼任国务院副总理。

　　七位常委代表六大机构：党中央（华国锋）、全国人大（叶剑英）、国务院（赵紫阳）、中央军委（华国锋、叶剑英、邓小平）、全国政协（邓小平）、中纪委（陈云）。

　　1981年6月，中共十一届六中全会调整了中央政治局常委会，全会选举胡耀邦为党中央主席，同意华国锋辞去党中央主席和中央军委主席的请求，中央政治局常委会由七人组成：胡耀邦、叶剑英、邓小平、赵紫阳、李先念、陈云、华国锋。

　　如何建立党中央领导集体呢？对此，胡乔木同志有重要的制度建议。早在1980年11月6日，胡乔木向邓小平和中央政治局建议，在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》讨论稿中，应规定党的领袖是一个领导的集体，党的领导人必须具有某些政治品质，党的领导人和整个党都要受到人民的有效监督。1981年6月，党中央决议明确提出，一定要树立党必须由在群众斗争中产生的德才兼备的领袖们实行集体领导的马克思主义观点，禁止任何形式的个人崇拜。一定要维护党的领袖人物的威信，同时保证他们的活动处于党和人民的监督之下。

　　为此，据1982年党的十二大通过的党章，党中央只设总书记，不再设主席、副主席。胡乔木作了说明：“总书记是中央政治局常务委员会的成员之一，负责召集政治局会议，召集政治局常务委员会会议，主持中央书记处的工作。很明显，召集和主持的作用是不一样的。这样，个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生。”应当说，这一制度设计，既是吸取了毛泽东晚年个人专断的深刻历史教训，又预先防止了后来胡耀邦、赵紫阳个人权力过分集中的可能，从而保证了集体领导的核心作用。胡乔木还介绍：“主席制度和总书记制度如果同时存在，在国内外实践的结果表明，往往或者是总书记有名无实，或者是主席有名无实。因此，同时实行这两种制度是没有必要的。”　他还特别强调：“按照新党章（十一届五中全会以来的实际情况也是如此），我们党全部经常工作的领导核心是中央政治局常务委员会。”由此可知，党的十二大通过的党章正式确立了中央政治局常务委员会在决策和领导过程中居于核心地位。

　　1982年9月，中共十二届一中全会选举中央政治局常委六人：胡耀邦、叶剑英、邓小平、赵紫阳、李先念、陈云；选举胡耀邦担任党中央总书记，邓小平任中共中央顾问委员会主任和中央军委主席，叶剑英等担任中央军委副主席，陈云担任中央纪律检查委员会第一书记。

　　1983年6月，第六届全国人民代表大会第一次会议上，李先念当选国家主席，彭真（中央政治局委员）当选全国人民代表大会常务委员会委员长，赵紫阳担任国务院总理，邓小平当选中华人民共和国中央军事委员会主席。

　　六位常委代表五大机构：党中央、国务院、中央军委、中央纪委、中央顾问委员会，逐步形成了中国特色的“集体领导制”。从国际比较看，这大大突破并优越于那些采用总统个人负责制、两院制和三权分立制的国家，是更具决策民主、决策共识、决策效率的更高更切实的社会主义民主。应当说，这是邓小平对中国政治制度改革和制度创新的重大贡献。

　　1987年11月，中共十三届一中全会选举中央政治局常委五人：赵紫阳、李鹏、乔石、胡启立、姚依林；选举赵紫阳担任党中央总书记，兼任中央军委第一副主席，邓小平任中央军委主席，乔石担任中央纪律检查委员会书记、中央政法委员会书记，陈云担任中央顾问委员会主任。

　　1988年3月，第七届全国人民代表大会第一次会议上，杨尚昆（中央政治局委员、中央军委常务副主席）当选国家主席，万里（中央政治局委员）当选全国人民代表大会常务委员会委员长，李鹏担任国务院总理，姚依林担任国务院（常务）副总理，邓小平当选中华人民共和国中央军事委员会主席。在政协第七届全国委员会第一次会议上，李先念当选全国政协主席。除胡启立分管中央宣传口工作外，其他四位常委代表四大机构：党中央、国务院、中央纪委、中央政法委，“集体领导制”的特点并不明显，也出现了中央政治局常委会如何与其他几大机构有效协调的问题。

　　1989年的政治风波引发并导致五人组成的中央政治局常委会发生严重分歧，在是否决定对首都地区实行戒严的重大决定中形成了“三比二”的险局。该事件对邓小平造成很大触动，促使他从中央领导体制建设方面思考和谋划国家的未来，6月16日，邓小平在同江泽民等领导人谈话时指出：我多年来就意识到这个问题。一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。为此邓小平特别强调，只要有一个好的政治局，特别是有一个好的常委会，只要它是团结的，努力工作的，能够成为榜样的，就是在艰苦创业反对腐败方面成为榜样的，什么乱子出来都挡得住。

　　同月，中共十三届四中全会增选江泽民、宋平、李瑞环为中央政治局常务委员会委员，免去胡启立中央政治局常务委员会委员等职务，撤销赵紫阳中央委员会总书记、中央政治局常务委员会委员等职务，选举江泽民为中央委员会总书记。李瑞环分管中央宣传口。中央政治局常委人数由五人增至六人。

　　同年11月，中共十三届五中全会同意邓小平辞去中共中央军事委员会主席，江泽民担任中共中央军事委员会主席。由此，中央政治局常委六人代表六大机构：党中央、国务院、中央军委、中央纪委、中央宣传口、中央政法口。

　　至此，邓小平正式退出中共中央领导集体。诚如邓小平自己所言，前后花了十年时间，才逐步完成了中国领导人的新老交替和集体交接班。这之中也不是一帆风顺的，先后有两个总书记没有站住。邓小平指出：“过去两个总书记都没有站住，并不是选的时候不合格。选的时候没有选错，但后来他们在根本问题上，就是在坚持四项基本原则的问题上犯了错误，栽了跟头。四个坚持中最核心的是党的领导和社会主义。四个坚持的对立面是资产阶级自由化。坚持四项基本原则，反对资产阶级自由化，这些年来每年我都讲多次，但是他们没有执行。在这次动乱中赵紫阳暴露了出来，明显地站在动乱一边，实际上在搞分裂。”但是邓小平还是“摸着石头过河”，终于成功地重建了中央政治局常务委员会制度，即中国特色的“集体领导制”，起着“前人种树，后人乘凉”的长期效应，也保证了中国在复杂的国内外形势和挑战中依然“我自岿然不动”，更保证了中国“天下大治”，长治久安。

　　五、集体领导制巩固完善期（1992—2012）

　　中央集体领导体制一旦建立起来，就会有其路径依赖的重要特征，形成了自身发展的政治逻辑，也形成了与之互补和相关的中国政治制度框架。从党的十四届一中全会之后的20年间，中国特色的“集体领导制”逐渐巩固完善。大体分为“两步走”：第一步是中共十四届、十五届中央政治局七常委机制，第二步是中共十六届、十七届中央政治局九常委机制。这使得中国特色的“集体领导制”更趋成熟、更趋稳定、更趋有效，也反映了中国共产党的政治领导集体的重大创新。中国共产党作为执政党的领导地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。在实际操作中，也体现为中央政治局常委分别担任国家政权机关的负责人。

　　1992年10月，中共十四届一中全会选举中央政治局常务委员会委员七人：江泽民、李鹏、乔石、李瑞环、朱镕基、刘华清、胡锦涛。江泽民和刘华清分别担任中央军事委员会主席、副主席，尉健行（中央政治局委员）担任中央纪律检查委员会书记。

　　中共十四届一中全会对党和国家领导制度作了十分重要的改革。首先，正式建立了以中央政治局常委会为核心的“一元权力”结构，不仅常开会，真正成为集体领导决策核心，而且结束了长期以来实际存在的“二元权力”结构。其次，根据党中央和邓小平的决定，实行党的总书记、国家主席、军委主席三位一体的领导体制，诚如江泽民所言，这样的领导体制对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。再有，在中央政治局常委形成年龄梯队，胡锦涛时年50岁，比江泽民小16岁，年富力强，曾担任过贵州省和西藏自治区党委书记，兼任贵州省军区和西藏军区党委第一书记。这些改革就成为而后历次党代会的基本路径，不断改进、不断适应、不断完善。

　　1993年3月，第八届全国人大第一次会议和第八届全国政协第一次会议分别选举和决定，江泽民为国家主席和中华人民共和国中央军事委员会主席，李鹏为国务院总理，朱镕基为国务院（常务）副总理，乔石为全国人民代表大会常务委员会委员长，刘华清为中华人民共和国中央军事委员会副主席，李瑞环为全国政协主席。

　　七位中央政治局常委代表五大机构：党中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委。其中，党中央总书记同时兼任国家主席和中央军委主席，中国特色的“集体领导制”日趋完善。

　　1997年9月，中共十五届一中全会选举中央政治局常务委员会委员七人：江泽民、李鹏、朱镕基、李瑞环、胡锦涛、尉健行、李岚清。江泽民担任中央军事委员会主席，尉健行担任中央纪律检查委员会书记。

　　1998年3月，第九届全国人大第一次会议和第九届全国政协第一次会议分别选举和决定，江泽民为国家主席和中华人民共和国中央军事委员会主席，李鹏为全国人民代表大会常务委员会委员长，朱镕基为国务院总理，李岚清为国务院（常务）副总理，李瑞环为全国政协主席。七位中央政治局常委代表六大机构：党中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪委。

　　2002年11月，中共十六届一中全会选举中央政治局常务委员会委员九人：胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林、曾庆红、黄菊、吴官正、李长春、罗干。江泽民担任中央军事委员会主席，胡锦涛等担任中央军事委员会副主席，吴官正担任中央纪律检查委员会书记，李长春负责中央宣传口，罗干担任中央政法委员会书记。

　　2003年3月，第十届全国人大第一次会议和第十届全国政协第一次会议分别选举和决定，胡锦涛为国家主席，吴邦国为全国人民代表大会常务委员会委员长，温家宝为国务院总理，黄菊为国务院（常务）副总理，贾庆林为全国政协主席。

　　2004年9月19日，中共十六届四中全会同意江泽民辞去中央军委主席，决定胡锦涛担任中央军委主席。为此，9月20日，江泽民在中央军委会议上介绍了交接班的过程，从党的十六大到这次全会，我们党、国家、军队的高层领导完整地实现了新老交替和平稳过渡。他认为：“锦涛同志任军委主席是完全合格的。锦涛同志是党的总书记、国家主席，接任军委主席的职务顺理成章。”

　　正式形成九位中央政治局常委格局，代表八大机构：党中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪委、中央宣传口、中央政法委。只有党中央总书记同时兼任国家主席和中央军委主席，其他人都兼任一个党和国家机构的领导人，分工协作、协调合力，完整地形成了中国特色的“集体领导制”。

　　2007年10月，中共十七届一中全会选举中央政治局常务委员会委员九人：胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林、李长春、习近平、李克强、贺国强、周永康。其中，习近平和李克强分别为54岁和52岁，这就在中央政治局常委中形成两个梯队，他们相当于“少壮派”，他们分别成为胡锦涛和温家宝的主要助手。这与1956年党的八大政治安排有相似之处。胡锦涛担任中央军事委员会主席，李长春负责中央宣传口，贺国强担任中央纪律检查委员会书记，周永康担任中央政法委员会书记。

　　2008年3月，第十一届全国人大第一次会议和第十一届全国政协第一次会议分别选举和决定，胡锦涛为国家主席和中华人民共和国中央军事委员会主席，吴邦国为全国人民代表大会常务委员会委员长，温家宝为国务院总理，李克强为国务院（常务）副总理，贾庆林为全国政协主席。仍然是九位中央政治局常委代表八大机构。

　　党的十六大报告将这种制度总结为：“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。”“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。”

　　这一时期（1992—2012），党的集体领导制度得到充分维护，集体领导原则得到严格执行，集体领导机制得到不断巩固，再也没有发生类似毛泽东晚年的错误，也没有出现胡耀邦式或赵紫阳式的政治事件。这是党的集体领导最为团结、最易协调、最具合力、最有作为的时期，也是中国共产党政治上最成熟、思想上最统一、治理上最成功的时期，当然也是中国经济繁荣、社会稳定、文化复兴、国力强盛最好的时期。

　　中国的关键在于中国共产党，中国共产党的关键在于党中央，党中央的关键在于中央政治局常委会，中央政治局常委会的关键在于集体领导机制。

　　从历史的角度看，中国特色的“集体领导制”是中国共产党作为执政党的一大制度创新和机制创新，经历了六十多年特别是改革开放以来三十多年的不断“试错”，才逐渐形成了这一独有的、相当完善的执政党治理结构、国家治理结构、军队治理结构和社会治理结构。由当初的五名中央书记处书记，到七名中央政治局常委，再到九名中央政治局常委，既集体领导又个人分工；他们所代表的党和国家机构由五大机构、六大机构，到八大机构，形成各机构既各有分工又相互协作，既有效监督又相互配合的领导机制。它发源于毛泽东（来自毛泽东的政治创意），重建于邓小平，成形于江泽民，完善于胡锦涛。这是他们给后代留下的最重要的政治资产和历史资产。

　　从国际比较看，中国特色的“集体领导制”远远优越于最早实行个人总统制和“三权分立”制度的美国。美国总统在担任国家元首的同时担任政府首脑，还兼任武装部队总司令，权力更集中于个人，决策几乎是由个人作出的。美国政府只对总统个人负责，不对国会（参众两院）负责，也不对选民负责。因此美国政府是总统个人领导，是典型的总统个人集权制度。中国的“集体领导制”则不同，他们不是一个人，而是一个领导集体。从选举程序上看，需要经历两次选举：一次是经过中国共产党全国代表大会，先是选举中央委员会，再由中央委员会全体会议选举中央政治局常务委员会委员；一次是经过全国人民代表大会，根据宪法分别选举和决定国家领导集体。而美国的总统选举是选举一个人，又由个人直接组织政府，直接领导政府。再者，美国总统所担任的国家职务在中国是由两个人分别担任，国家主席和国务院总理。从决策程序上看，中国是通过两次集体民主决策的过程，一是中央政治局常委会的集体决策，二是各机构内部的集体决策，如全国人大常委会会议、国务院常务会议、全国政协常委会会议等，这是典型的集体民主决策。

　　中国的“集体领导制”还代表了多个机构，也不同于美国的“三权分立”制度，即把国家权力分为立法、行政、司法三部分并建立相应的国家机构来分别行使这些权力，同时三个权力机构又相互制衡的权力体制。对于治理中国这样一个大国来说，只有三个权力机构过于简单，又过于集权，因此需要更多的权力机构，既适度集权，又适度分权，既高度集中，又高度民主，才能发挥现代大国各个方面的积极性和创造性。美国总统与国会没有什么直接关系，也不对国会负责，因此国会总是总统的掣肘，要不就是党派之争，要不就是利益集团之争，扯皮、拖延、搁置，使总统不是无所作为，就是决策缓慢，有的决策甚至拖延20年。而中国则不同，国务院总理作为政府首脑，由国家主席提名，交由全国人民代表大会全体投票表决，再由国家主席根据全国人民代表大会的决定任命。国务院总理代表国务院对全国人民代表大会及其常务委员会负责。国务院制定行政法规，发布决定、命令，向全国人民代表大会及其常务委员会提出提案，任免行政人员等，须由总理签署，才具有法律效力。因此国务院与全国人大及其常委会既有被监督与监督的制约关系，又有报告与审议的合作关系。而在美国实行的立法、司法、行政三权分立并相互制衡的制度下，因为分立而很难信息共享，又因为相互制衡而很难形成政治共识，进而导致决策过程漫长，决策结果大打折扣，决策效率低下。对于中国这样一个社会主义国家来说，各个权力机构既需要相互监督，相互制衡，更需要相互协调合作，形成合力，才能发挥社会主义集中力量办大事的制度优势。

　　第三章 集体分工协作机制

　　一、集体分工协作机制的历史脉络

　　党的中央领导集体分工协作机制的产生，本质上是基于党的领导工作任务的艰巨性、繁重性与领导人个人能力的有限性之间的矛盾，以及决策高风险与领导责任过分集中之间的显著相关性。因此从党早期领导中国进行新民主主义革命实践开始，中央领导集体就形成了分工合作与协调合力的机制。

　　遵义会议后不久，在党的第一代领导集体刚刚开始形成时，中央的分工协作机制即已开始实际运作：张闻天在党内负总责，周恩来为军事“拍板人”，毛泽东作为周恩来在军事指挥上的实际帮助者。

　　1945年6月，党的七届一中全会选举产生中共中央书记处“五大书记”，党的第一代领导集体正式形成。尽管“五大书记”以毛泽东为核心，但毛泽东并非事事躬亲、全权独揽，而是在“负责全面工作”的基本责任要求下，将军事指挥作为实际主要职责；统战、土改、联络、党建、群团等工作则由朱德、刘少奇、周恩来和任弼时四人分别负责。

　　1948年9月，中共中央关于健全党委制的决定正式明确了党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。

　　1956年党的八大会议上，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中，根据苏联斯大林搞的个人崇拜及教训，提出要反对个人崇拜、加强党的集体领导，重申了1948年9月中央关于健全党委制的决定，再次强调各级党组织的集体领导问题，要求党在一切重大问题上，由适当的集体而不是由个人决定。党的八届一中全会设中央政治局常委会，由六人组成集体领导核心，重大问题都由常委会集体讨论决定；中央委员会及政治局增设四名副主席，明显分散了毛泽东个人的权力。

　　1958年，毛泽东正式地、创意性地提出了中央领导集体分工协作的基本原则和运行机制。1月，毛泽东在南宁会议上首次提出：“大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有决，不离原则；工作检查，党委有责。”他还专门明确：“集中，只能集中于党委、政治局、书记处、常委，只能有一个核心。”应当说，毛泽东从中国共产党的执政经验总结出十分独特的决策机制与协调机制，同时明确中央政治局常委会的核心地位。如果说中国共产党是我们事业的领导核心力量，那么中央政治局常委会就是中国共产党的领导核心集体。

　　1980年2月，邓小平在谈到民主要与集中相结合时指出：“我们要发扬民主，但是同时需要集中。也许现在和以后一个相当时候，更要着重强调该集中的必须认真集中，以便把效率提高一些。我们强调集体领导，这次讲接班也是集体接班，这很好，很重要。但是，同时必须把分工负责的制度建立起来。集体领导解决重大问题；某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。应该说，过去我们的书记处工作效率不算低，原因之一就是做出决定交给专人分工负责，他确实有很大的权力，可以独立处理问题。”他还进一步强调，“各级都要实行集体领导、分工负责。”这表明邓小平对党的领导集体的期望是：既要成为一个决策讲民主的领导集体，又要成为一个有分工有专责的领导集体。8月，邓小平再次强调“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，领导集体的“班长”（党的总书记）要对工作全面负责，领导集体其他成员要对个人分管工作负起专门责任来。

　　中共十一届三中全会后，中央集体领导分工协作机制得以恢复重建。十二届中央政治局常委会形成了六位常委代表五大机构：中央委员会、国务院、中央军委、中央顾问委员会、中央纪委。十三届中央政治局常委会形成了五位常委代表五大机构：中央委员会、国务院、中央纪委、中央宣传口、中央政法口。

　　十四届中央政治局常委会增加了两名常委，七位常委代表五大机构：中央委员会、全国人大、国务院、全国政协、中央军委。显然比十三届的分工更好更合理，更便于形成各机构之间的协调和合作。十五届中央政治局常委会大致保持这一格局，七位常委代表六大机构：中央委员会、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪委。这充分反映了党的中央领导集体凝聚为一个完整的“一线”领导核心，也形成了“集体领导制”，领导成员分别担任党和国家主要机构的领导人，还建立了集体分工协作机制。

　　二、集体分工协作机制是如何运作的

　　自党的十六届一中全会开始，正式形成了中央政治局九常委分别代表党和国家主要机构，相对分工，内部协调，共同治党、治军、治国的基本政治格局。

　　中央政治局常委对党的主要工作的负责和领导也得到强化。主要体现在党的组织工作（曾庆红—习近平）、党的经济工作（如国务院（常务）副总理：黄菊—李克强）、党的统一战线工作（贾庆林）、党的宣传及文化工作（李长春）、党的纪检监察工作（吴官正—贺国强）、党的政法工作（罗干—周永康）、党的军事工作（如中央军委副主席：习近平）。此外，其他中央政治局委员、中央书记处成员协助中央政治局常委的领导分工。

　　中共中央政治局常委会，对党而言是党的最高集体领导团队，对国家而言是掌握国家权力核心的“集体领导”团队；它的权力行使机制就是独特的“集体领导制”，而不是“个人总统制”，不是像美国总统个人决定，而是一个“集体领导”团队，由（中央政治局常务委员会）会议决定、多数决定、集体决定。因此在中央政治局常委会团队内部的有效沟通、协商、协作是“集体领导制”的重要特征，也是顺利运作的重要条件。以第十六届、十七届中共中央政治局常委会为例，九位常委之间的沟通、协商、协作关系主要体现在如下几个方面：

　　一是各常委个人之间的协作关系，通常由个人之间交流协商来实现。如在统揽党、国家工作全局方面，曾庆红、习近平先后作为中央分管组织工作的常委、书记处书记和国家副主席协助胡锦涛（总书记和国家主席）工作；在统揽国防和军队工作全局方面，习近平作为中央军委副主席协助胡锦涛（中央军委主席）工作；再如在全面负责政府工作方面，黄菊、李克强先后作为国务院（常务）副总理协助温家宝（国务院总理）工作。反过来，胡锦涛、温家宝也会委托其他中央政治局常委处理相关的事宜。

　　二是各常委所代表的机构之间的协作关系，由各机构党组向中央（中央政治局常委会）提交报告，研究重大决策。如十六届、十七届中共中央政治局常委会所代表的中枢机构实际上共有八个，分别是中国共产党中央委员会、全国人大、国务院、中央军委、全国政协、中央纪委、中央宣传口、中央政法委。在中央政治局常委会上，每个常委不仅代表个人发表意见，还要代表各机构发表重要意见。这就大大丰富了决策信息、决策建议，可以真正“集思广益”，“兼听则明”。一旦中央政治局常委会集体决定，各方机构就须照办，各位常委直接向所在机构（党组）传达这一决定，根据分工各自采取行动。这就形成了强大的合力，大大强化了执行能力。因此中央政治局常务委员会名实相符，不仅是真正的常务委员会，还是真正的最高决策机构、真正的高层协调机构。

　　三是各机构的智库为形成全面、综合的战略决策信息、知识和建议的党中央“大脑”提供了基础。决策来源于信息，正确的决策来源于正确的信息、真实的信息、比较全面的信息和及时的信息。这就需要“兼听则明”。八大机构都有高水平的智库：中共中央有中央政策研究室、中央办公厅调研室、中央财经领导小组办公室、中央农村领导小组办公室、中央文献研究室等，全国人大有全国人大办公厅研究室，国务院有国务院研究室、国务院发展研究中心等，全国政协有全国政协办公厅研究室，中央军委有中央军委办公厅研究室、解放军战略规划部，中央纪委有中纪委研究室和研究所，中央政法委有研究室，中央宣传部有研究室，中央组织部有研究室和研究所。此外还有新华社、《人民日报》等中央报刊、外交部及驻外使馆、国家发改委、财政部、中国人民银行、商务部、国家统计局等机构提供信息。从信息角度看，在信息传递过程中的滞后和失真是不可避免的，但是信息渠道的多样化可以大大弥补这些不足。从政府智库的角度看，世界上所有的国家都没有这些机构，包括最发达的美国（只有白宫办公厅和国家情报系统）；而在中国，重要的决策信息、知识和建议都会汇集到党中央及中央政治局常委会，使之成为信息集成、研究集成、政策集成的核心机构。此外，这些机构智库还会及时对政策执行情况进行调研评估，进而向决策核心反馈，以便对政策进行调整。这些机构智库本身既相互竞争，也相互合作，它们充分发挥了“中国大脑”的功能作用。

　　四是各机构决定重大问题时，加强与其他机构的信息沟通、信息分享。各机构都具有两种主要协调职能：一是机构内部协调职能，主要是降低内部信息不对称性和交流成本以及协调成本；二是就相关事务与其他机构外部协调职能，主要是降低外部信息不对称性和交流成本以及协调成本，因此就需要主动与其他机构建立信息通道、信息桥梁。各机构在内部讨论重大问题时，都会邀请其他机构相关负责人列席参加。例如国务院在讨论宏观经济形势时，就会邀请全国人大、全国政协、中央财经领导小组、中央政策研究室等有关负责人列席；反过来，全国人大常委会在讨论宏观经济政策时，也会邀请国务院秘书长甚至国务院副总理或国务委员列席，直接介绍情况，听取人大常委意见。可以说，这是中国各权力机构的一大特色，不会像美国行政、立法、司法机构泾渭分明，又“老死不相往来”，使奥巴马总统想做“好事”（如实行“医改”），而国会却让他做不了“好事”。

　　五是各机构也有相互监督职能。例如全国人大对国务院的监督，根据宪法的有关规定：国务院是最高国家行政机关，是全国人大的执行机关，对全国人大负责并报告工作，受它监督。在全国人大闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作，受它监督。又如在我国，全国政协不行使国家权力机关的职权，但是仍然可以对国务院实行民主监督。每年“两会”期间，全国政协委员列席全国人民代表大会开幕会，参加小组讨论，对《政府工作报告》等提出意见和建议等。1993年2月，党中央、国务院同意中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责；监察部按照宪法规定仍属于国务院的序列，接受国务院的领导。

　　三、关于集体分工协作机制的评价

　　民主集中制是中国共产党和中华人民共和国的根本组织原则。《中国共产党章程》（中国共产党第十七次全国代表大会部分修改，2007年10月21日通过）第二章第十条明文规定：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。

　　集体领导和个人分工负责相结合的制度是中国特色的党和国家领导制度的基本原则、基本形式、基本特征。就中央政治局常委会而言，诸位常委均有个人分工负责的事务，同时分别代表各个机构，一方面实行集体领导、集体讨论、集体决策，另一方面各机构各司其职、协调一致地工作。这既保证了党和国家权力的高度统一、高度智慧，同时又使党和国家机关合理分工、密切配合，兼顾了高度民主和高度集中、高度分工和高度合作、高度效率和高度协调各自所长，从而形成整体优势、系统优势、大党优势、大国优势。

　　中共中央政治局常委之间以及常委所代表的部门之间的关系，是“分工协作”的“统一”“合作”关系，而不是“分权制衡”的“对立”“拆台”关系。这是中国“集体领导制”与美国总统（个人负责）制之间的一个本质差别。就前者而言，总书记在分工负责中，“担负着组织党委的活动和处理日常工作的主要责任”《关于党内政治生活的若干准则》（1980年2月29日中国共产党第十一届中央委员会第五次全体会议通过），见《十一届三中全会以来重要文献选编》，57页，北京，中共中央党校出版社，1991。，重大问题由集体讨论、集体决策，中央政治局常委会所代表的各大机构都有相应的政策研究单位和信息渠道，它们所提供的决策信息和知识通过中央办公厅汇集和整理，为诸位中央政治局常委所共享。就后者而言，美国总统是个人决策，主要依靠白宫办公厅、情报系统等少数信息渠道，这些渠道专为总统个人服务；副总统只是兼任参议院议长，却无法在总统与参议院之间有效协调。中国“集体领导制”的优势就在于中央政治局常委会成员代表本机构与其他常委（其他机构）进行决策信息的沟通协商，最终在中央政治局常委会上形成政治共识和决策决定，形成执政合力，而大大地减少了不同权力机构之间相互扯皮、相互掣肘和治理成本（包括时间成本），远比美国总统制高效得多。俗话说，“三个臭皮匠，赛过诸葛亮”。那么形象地讲，中国多个“领导者”的信息、知识、经验、智慧更是远远赛过美国一个总统、一个副总统。