《当代世界多边外交（2012）》

（三）

新中国成立60多年来，中国参与多边外交经历了一个由置身事外到审慎参与再到逐渐深入进而全面展开的过程，反映了中国对多边国际机制从“参与者”到“建设者”的复杂变化。

新中国成立初期，由于东西方冷战，帝国主义在外交上孤立中国，中国实行向苏联和东欧社会主义国家“一边倒”政策，新中国没有条件参与战后广泛兴起的多边外交。当时中国曾希望恢复在联合国的合法席位，把联合国作为宣传中国革命成就、反对帝国主义的斗争舞台。1950年，中国政府代表首次到联合国发表演说，宣示新中国的对外政策，但由于朝鲜战争爆发，新中国被排斥在联合国大门之外，新中国多边外交被迫中断。正是在这一背景下，中国加入了以苏联为首的社会主义阵营发起和主导的国际组织与机构，如世界民主联盟、国际学生联合会、国际妇女同盟等，甚至还以观察员国身份参加了华沙条约组织的一些活动。这时，中国也曾试图加入某些相对中性的国际机构，如世界卫生组织等，但申请遭拒，以致毛泽东愤而发誓：“在三年、五年、十年内，对一切国际组织，毫不在乎”（《建国以来毛泽东文稿》第9册，中央文献出版社1996年版，第4页）。1954年召开的日内瓦会议成为新中国参与多边外交的第一次重要实践。周恩来率中国代表团与会讨论朝鲜问题和印度支那问题。1961年，陈毅率团赴日内瓦出席讨论老挝问题国际会议，新中国再次以五大国地位和身份参与多边外交。当时，随着二战后亚非拉地区民族解放运动蓬勃兴起，一大批新兴国家走上世界政治舞台，没有西方国家参与的发展中国家多边外交逐渐兴起。1955年4月，中国政府领导人出席了著名的万隆会议（即亚非会议），不仅在会上宣示了新中国独立自主的和平外交政策，而且与到会各国政府领导人一道，提出了著名的《亚非会议十项原则》，共同缔造了影响久远的万隆精神。新中国从此掀开多边外交新篇章。

20世纪50-60年代，囿于西方孤立政策和自身国力，同时又面临美、苏两大阵营对峙的特殊国际环境，中国多边外交带有明显“一边倒”的意识形态色彩，即“站在苏联领导的阵营内”，多边外交从形式到内容及至最后成果都不可避免地具有一定局限性。1957年，毛泽东率团出席莫斯科会议，本意是要加强以苏联为首的社会主义阵营的团结统一，实际上却事与愿违。进入70年代，为了正确处理与其他国家的关系，更好地保障自身安全与发展，中国适时调整了对外政策，毛泽东提出“三个世界”的划分，重视与自己同处于第三世界的亚非拉发展中国家，使中国对世界体系的认识框架实现了“中心”与“外围”之间的平衡，成功地摆脱了对立与孤立，并因此恢复了联合国安理会常任理事国席位。中国在参与联合国组织的各项活动中最初呈现出以下几方面特点：第一，一直以第三世界国家利益代表的形象出现在各种多边外交场合；第二，在政治、安全问题上强调道义原则，为此不参与人权委员会和联合国维和行动等，认为上述组织违反马克思主义的人权观以及中国一贯主张的不干涉内政原则；第三，积极参与社会、文化领域，有限参与经济领域。上述情况表明，由于经验不足和受“左”的思潮影响，中国在多边外交活动中，仍然未实现全面参与，而且以现存国际制度的批判者、挑战者形象出现于世人面前。正因为如此，在恢复联合国席位后5年时间里，中国经常不参加联合国的投票活动，此间安理会158次表决中，中方竟有46次未参加投票，占29%，居各常任理事国之首。对第三世界国家形成的77国集团、不结盟运动等，也表现得不甚积极，声援多、参与少。

20世纪70年代末，中国进入社会主义现代化建设的新阶段，对内实行经济改革，对外实行开放政策。伴随与世界联系的加强，中国逐渐认识到，尽管当时的国际秩序仍由西方主导、存在种种不平等因素，但只有加入既定国际秩序，才能以建设性的姿态去循序渐进改造它，使之向公正、合理和民主方向发展。进入80年代，特别是美、苏关系缓和、全球出现对话潮流后，中国对国际组织和多边国际机制的态度由否定性批判逐步转变为建设性参与。1980年，中国开始参与联合国裁军工作会议，并于1983年派出首位专职裁军事务大使。1980年，中国恢复在世界银行和国际货币基金组织的活动。联合国体系中的一些经济性政府间组织，如联合国开发计划署、联合国儿童基金会、联合国人口活动基金、世界粮食计划署、世界银行等，都成为中国积极参与的多边外交平台，因而也成为中国实现自身发展和繁荣的融资途径。1983年，中国恢复了在国际劳工组织中的活动并成为常任政府理事。1984年，中国成为国际原子能机构的正式成员国和理事国。1981年，中国改变了对联合国人权事务的抵触态度，积极参与联合国系统内一系列国际人权法律文件的起草和制定工作，并且成为联合国人权委员会成员。也是从1981年起，中国改变了视联合国维和行动为干涉他国内政的立场，开始对联合国维和行动采取积极态度。

随着中国全面参与多边外交，1986年召开的第六届全国人民代表大会第四次会议通过的政府工作报告，首次明确将多边外交列为外交政策重要内容之一。到1986年底，中国参与多边外交的范围充分扩大，几乎进入政府间多边外交一切重要领域。中国政府代表和外交官的身影出现在裁军谈判委员会、人权委员会、国际劳工组织、世界能源理事会、世界经济论坛（也称“达沃斯论坛”）、世界妇女大会、世界儿童问题首脑会议、各国议会联盟、国际原子能机构和国际刑警组织等众多国际机构。截至1990年，中国参加的国际多边条约多达172项，中国设在各国的多边外交常设机构达11个，联合国及其专门机构驻华代表处也已达10个。与此同时，中国代表越来越多地被推举到国际组织的重要岗位上。1984年，中国法学家倪征燠第一次当选为联合国国际法院法官，结束了这一重要机构没有来自中国人士任职的历史。

苏联解体、冷战结束彻底改变了两极对峙的国际关系格局，中国于1991年提出对国际形势的基本看法，认为世界正处于大变动的历史时期，两极格局已终结，各种力量分化组合，世界正朝多极化方向发展。尽管国际形势仍然动荡不安，但和平与发展是当今世界两大主题。在和平力量持续增长、和平有可能保持情况下，多边合作成为促进交往、维护和平的有效途径，中国在多边外交中可以有所作为。整个90年代，中国在多边外交领域日趋活跃，取得了众多成就。一是高度重视联合国在国际事务中的地位和作用，广泛参与联合国各专门机构的工作，广泛参与多边经济、社会领域各项活动，并对联合国开展的促进南北对话、加强南南合作等一系列有益工作都给予支持。二是与广大发展中国家密切合作、相互支持，与77国集团建立了合作关系，并作为观察员参加了不结盟运动。三是在90年代进行了加入世界贸易组织的长期谈判，经过不懈努力，最终同有关各方达成协议，于2001年正式加入该组织。四是明确表态支持在平等参与、协商一致、求同存异、循序渐进基础上开展多形式、多层次、多渠道的地区对话与合作，积极推进与周边国家建立多边信任措施、维护地区安全与稳定，促进地区经济发展。这一时期，中国以开放姿态发起和参加了一系列地区多边组织，如1991年参加亚太经合组织、1994年参加东盟地区论坛，1996年与俄罗斯等国发起召开上海合作会议，2001年将上海合作会议发展为上海合作组织，等等。倡导成立上海合作组织、创立中非合作论坛、中国—阿拉伯国家合作论坛，特别是1995年主办联合国第四次世界妇女大会，2001年10月成功举办亚太经合组织第九次领导人非正式会议，表明中国不但全面积极主动地参与多边外交，而且成为区域性多边外交的重要倡始国和推动国，同时也有能力承办世界性的最高级别和较大规模的国际会议。中国为促进本地区和世界范围内的多边外交发挥了积极作用，同时也树立起世界多边外交主要推动力量和建设性参与者的良好形象。

进入21世纪，随着中国国力迅速增强，中国对世界的影响进一步上升，越来越多的国家认识到，世界已离不开中国这一重要成员。在坚持“韬光养晦、有所作为”外交方针基础上，中国审时度势开展多边外交，使之成为中国构建负责任大国和推动建设和谐世界的重要手段。首先，中国参与多边外交主体日益多元，从政府逐步扩展至政党、军队、议会以及民间。据最新统计，截至2011年，中国政府参与的全球和地区主要政府间多边外交组织已超过80个。中国共产党也与社会党国际、亚洲政党国际会议、欧洲议会社会党党团、欧洲议会绿党党团、欧洲议会人民党党团、圣保罗论坛等国际和地区性政党组织建立了联系并开展交往，将政党多边交往纳入国家总体外交和多边外交之中。其次，中国参与多边活动机制愈加规范，表现为参加时间和程序的固定化以及参加活动领导人的分工相对明确。如国家主席定期出席联合国首脑会议、二十国集团领导人峰会、亚太经合组织领导人非正式会议、金砖国家领导人会晤等；政府总理定期出席亚欧首脑会议、东亚领导人系列会议、中日韩领导人会议等；外长定期出席中国—东盟外长非正式会议、中非外长会等。再次，中国积极承担起多边外交活动倡议者和主办国的角色，注重在亚洲和周边地区构筑多边外交机制。博鳌亚洲论坛、上海合作组织、东盟与中国（10+1）、东盟与中日韩（10+3）、东亚峰会、朝核六方会谈（最初为三方会谈）等，都是中国推动周边多边外交的创造性实践，为中国与周边国家以及某些攸关我国重大利益的世界大国开展多领域对话与合作提供了制度性保障。最后，中国在国际组织和多边场合改变了以往被动接受既有规则的习惯性做法，主动提出许多事关全球问题和世界发展前景的有益主张，如提出维护世界多样性、国际政治民主化主张；建立互信、互利、平等、协作为内容的综合安全观主张；以及用均衡的观点处理人权问题等主张。这些新变化不仅反映了中国在国际社会中状况和地位的改变，更重要的是反映了中国在推动建立公正合理的国际政治经济新秩序斗争中的作用大幅上升。

金融危机以来，相对于西方经济体，中国经济保持了良好平稳增长势头，世界愈加看重中国因素。中国积极开展多层次、多渠道、多形式的国际合作，不断深化同美国等西方主要发达国家的对话，主动协调与新兴大国等发展中国家立场，在应对地区冲突和各种重大安全挑战方面坚定维护公认的国际关系准则，在联合国气候变化谈判中勇于维护自身与广大发展中国家的正当权益，在世界银行和国际货币基金组织内努力推进国际金融体系改革，在全球政治、经济、安全、军事、环境、能源、扶贫等多边活动中的影响力进一步提升。

2012年11月，中国共产党召开第十八次全国代表大会，为中国新时期参与多边外交提出更加明确的指导方针：“我们将积极参与多边事务，支持联合国、二十国集团、上海合作组织、金砖国家等发挥积极作用，推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展。”可以预见，今后一段时期，作为国际影响力日益上升的发展中社会主义大国，中国在参与多边外交时，将高举和平发展合作共赢的大旗，进一步明确自身国际利益和责任，科学谋划并统筹国内与国外、中央与地方、中国利益与他国利益的关系，积极维护现行国际规则体系中的健康因素，推动完善有利于世界和平、有利于共同发展、有利于平等合作、有利于互利共赢的国际关系准则和国际政治经济秩序，并将根据世界形势发展变化进一步加大多边外交力度，为人类和平与发展的崇高事业做出更大贡献。