《当代世界多边外交（2012）》

（二）

从二战结束至今，国际社会发生深刻变化。世界经历了两极格局的形成与终结，逐步迈向全球化、多极化时代。这一时期国际关系中的行为主体不断增多，旧有国际秩序受到巨大冲击，全球性问题与日俱增，多边外交得到前所未有的发展。

二战结束初期，英、美、法、苏四大国围绕战后世界秩序问题和地区冲突开展了十分密集的多边外交。国民党领导下的中国政府在涉及远东和中国事务时也有选择地应邀参与了部分多边会议。1945年10月，在世界反法西斯联盟基础上，联合国宣告成立，国际社会有了一个最具代表性、最具权威性的维护世界和平与安全的政府间多边组织。与此同时，由联合国衍生的国际经济金融组织，如世界银行、国际货币基金组织、关税及贸易总协定组织等先后宣告成立。这些组织在恢复战后全球经济秩序方面发挥了稳定器作用。早于联合国成立的其他几个地区性多边机构，如穆斯林世界大会、阿拉伯国家联盟等，二战后成员不断增多，影响不断扩大。英国人也“与时俱进”，于1944年将1887年成立的殖民地会议改为英联邦总理会议。

20世纪40年代末50年代初，以美、苏为首的两大阵营全面对峙，多边外交呈现新的阶段性特点。除联合国外，其他各种形式的多边机制或国际类组织不断产生。如1949年成立的欧洲委员会，1951年成立的国际移民组织，1952年成立的北欧理事会，等等。这些多边机制和国际组织因冷战时期东西方对立而分为两大阵营。1949年，北大西洋公约组织成立，一方面证明美国通过北约这一跨洋多边机制控制了欧洲防务；另一方面也标志着大西洋两岸资本主义世界各国在军事上实现了战略同盟。1954年9月，美国与英、法、澳、新、菲、巴等国缔结《东南亚集体防务条约》，形成了东南亚条约这一主要防范中国的多边组织。针对西方阵营形成北约组织，1955年，苏联和东欧国家缔结了《华沙条约》，中国一度成为“华约组织”观察员。“华约组织”诞生是社会主义阵营形成的重要标志，也是东方阵营与西方阵营相抗衡的重要力量。这一时期还出现了代表发展中国家利益的多边外交活动，如 1955年召开的万隆会议，会议发表的《关于促进世界和平与合作的宣言》，当时在世界上产生了很大影响，但由于受国际上多种因素制约，发展中国家这一多边外交活动对整个世界格局的影响相对有限。

20世纪60年代，国际形势发生了巨大而深刻的变化。世界格局发生动荡、分化和改组，出现多极化发展苗头。1960年，石油输出国组织宣告诞生。而后，非洲大陆出现了非洲统一组织，拉美大陆出现了拉丁美洲议会、安第斯共同体，东南亚国家联盟宣告成立。西方阵营出现一定分化倾向，西欧不愿充当美国的“小伙计”，建立并发展了欧洲共同体，联合自强趋势得到加强；苏联东欧集团虽然存在，但因苏联实行霸权主义，华约成员国之间出现矛盾和分歧，某些国家退出华约，从而极大地削弱了苏联在国际上的作用。而后，美国主导的东南亚防务条约组织逐渐解体。这一时期广大发展中国家多边外交表现活跃，针对两大阵营对峙形成了非集团的、反帝反殖反霸的“不结盟运动”，以及代表新兴民族独立国家利益的“77国集团”。它们从政治上、经济上均代表发展中国家利益，在国际舞台上形成一支不容忽视的重要力量，但其开展的多边外交活动从总体上难以改变美、苏争霸总格局。

20世纪70年代初到80年代中期，伴随美、苏两个超级大国激烈争夺，多边外交活动呈现新的特点。第一，受美、苏对峙影响，联合国作用受到较大限制，在许多领域难有切实作为，一度成为美国操纵的“表决机器”，其追求的和平与发展目标未能实现。与此同时，在东西方冷战时紧时松的情况下，欧美地区几十个国家参与的欧安会出现在国际政治舞台上。拥有50多个成员国的伊斯兰会议组织宣告成立。拉丁美洲成立的加勒比共同体和里约集团、东加勒比国家组织、太平洋岛国论坛以及跨洲多边组织24国集团，亦在地区和国际事务中产生较大影响。80年代中后期，联合国逐步摆脱冷战困扰，在世界共同面临的政治经济问题上重新发挥重要作用。第二，“欧共体”在一系列重大国际问题上采取共同对策，在国际舞台上维护了自身权益。此外还有南亚区域合作联盟、西非国家经济共同体、中部非洲国家经济共同体、印度洋委员会、拉丁美洲经济体与拉丁美洲一体化协会、海湾阿拉伯国家合作委员会，也不同程度地成为制约两个超级大国的重要力量。第三，广大发展中国家依托“不结盟运动”、“77国集团”、“24国集团”和伊斯兰会议组织等多边外交舞台，明确提出建立国际经济新秩序的目标，为维护第三世界的政治经济权益而斗争。第四，受美、苏争霸制约，多边外交仍难以切实发挥国际间对话合作等“多边”建设性功能，在许多国家对外政策中仍不占主流。

从20世纪80年代中期到90年代初两极格局终结时期，世界开始出现一股对话潮流。越来越多的国家，包括具有不同社会制度和意识形态背景的国家试图通过对话来解决彼此间的矛盾、争端和共同关心的问题。在缓和背景下，各个国家和各种力量都在谋求自身发展以增强自己的实力，并寻求在国际舞台上找到最佳位置。苏联解体后，原苏联境内10多个国家成立独立国家联合体，独联体国家元首理事会、政府首脑理事会、跨国议会大会、外长理事会等一系列区域性多边机制应运而生。70年代成立的欧安会此时进一步制度化、机制化、扩大化，并改组为欧安组织，其成员增加到50多个，下辖10多个多边谈判、磋商和对话机构。当年的欧共体发展为欧洲联盟，其成员国数量一增再增。由美、日、德等发达国家组成的西方七国集团吸收俄罗斯后，成为举世瞩目的八国集团。经济合作与发展组织不仅扩员到30多个，同时也把中、俄、印等70多个非成员国和地区作为合作对象。

世纪之交，全球范围内的集团对抗不复存在，世界开始朝多极化方向发展。非洲统一组织改组为非洲联盟，非洲领导人论坛同时形成并发挥重要作用。这一时期多边外交日益活跃，其形式与内容更趋丰富和多样化，表现为国际组织数量庞大，专业功能突出，涵盖政治、经济、军事、科技、教育、文化等各领域；多边外交的量和质也获得新的提升，表现为在调节国家利益、地区利益和全球利益，维护世界和平、稳定、繁荣方面日益发挥重要作用。这期间，伊斯兰会议组织增加到近60个。亚太经济合作组织成员由初创时的12个扩大到20多个，影响逐年上升；东南亚国家联盟由最初的5国扩大到10国；东南欧国家首脑会议召开并形成机制；东盟与中、日、韩（简称“10+3”）、东盟与中国（简称“10+1”）合作机制诞生；东亚经济论坛、东亚—拉美合作论坛等名目繁多的多边外交机制让人目不暇接。1996年在曼谷诞生的亚欧会议，则成为推动亚欧合作，为亚欧跨洲合作提供政策指导并核准各项行动的最大的多边外交平台，反映了全球和地区经济一体化新趋势以及地区新兴集团力量的上升。然而，这一时期国际社会多边外交运行体系依然呈现弱肉强食的丛林规则，比较典型的例子是美国作为唯一超级大国，恣意破坏规则、竭力保障自己在多边外交中的特殊地位和权益，不仅置现行国际规则和国际法于不顾，公然违反反导条约、实验并部署战区导弹防御系统，而且长期拖欠联合国会费，有时还滥用联合国名义对外用兵，甚至不经联合国授权就任意攻击主权国家。

进入新世纪，受反恐战争影响，美国实力相对受挫，国际力量对比渐呈“南升北降”态势。2008年国际金融危机以来，美、西方在全球影响进一步遭到削弱，一些在冷战时期曾经强大的西方组织呈现弱化态势，如八国集团未能在全球经济和安全保障方面发出强有力信号，在全球事务中的影响和话语权有所下降。新兴国家整体实力上升，成为促进全球经济复苏、维护世界稳定的建设性力量。“金砖国家”、上海合作组织、非洲国家联盟、海湾合作委员会等新兴国家组织相继召开多边会议，传递加强国际金融体系改革与经济合作、推动世界经济尽快复苏和强劲、促进多边主义和国际关系民主化、追求建立公正合理的国际经济新秩序等诉求。发展中国家特别是新兴国家积极参与的二十国集团、欧亚峰会不仅凸显多边外交在当今世界的重要性，而且为应对全球金融危机及其他全球重大问题做出突出贡献，也为广大发展中国家在国际社会赢得更多影响力和话语权。