《中国经济体制改革顶层设计研究》

【章节选读】

总 报 告

导　论

在改革指导文件和改革研究中使用“顶层设计”一词，是一个新的现象，涉及内容十分广泛，对改革顶层设计的范围、层次、路径的理解有多种不同意见。为了更好地聚焦本书的研究点所在，有必要首先理清“改革顶层设计”研究的定位和出发点等基础性问题。“导论”力求根据我国改革开放的历史和现实，结合理论学术层面的观点，确定本书中关于“顶层设计”是什么、为什么、做什么等基本定位问题。首先从“改革顶层设计”入手，再分析“加强改革顶层设计”的内涵，提出经济体制的“加强改革顶层设计”的基本任务。

（一）改革顶层设计的理论与实际涵义

１. “顶层设计”的概念渊源和引申

顶层设计的概念来源于“系统工程学”，原指一项工程在“整体理念”层面的系统设计。这种系统观至少包括理念一致、结构明晰、功能协调、层次清楚。由此，“顶层设计”是一种系统理论，要求从全局对系统各个层次、构成进行协调、统筹。第二次世界大战后，这一系统工程概念被应用于军事与社会管理领域，逐步引入到政府统筹内外政策和制定国家发展战略的思维方法之中。从“顶层设计”概念渊源看，系统思维是“顶层设计”的基础，其主要出发点是围绕“整体理念”理清系统中的结构关系、功能关系，实现局部与整体的协调运行。

２. “改革顶层设计”在学术研究中的涵义

中央“十二五”规划建议提出“更加重视改革的顶层设计和总体规划”后，理论界从不同角度进行了研究，也从不尽相同的意义上使用“改革顶层设计”的概念，其涵义理解主要有以下几种情况：一是认为改革顶层设计是在最高战略层面整体推进改革的设计，包括改革的整体思路、基本方向、最终目标，应该有整体和长远的设计，强调改革的关键领域、先后顺序的系统设计。在这个基础上，在对“改革顶层设计”内容的理解又有两种不同侧重的层面：一是认为“改革顶层设计”是经济、社会、政治、文化四位一体的设计，强调四个领域的全面推进；二是认为“改革顶层设计”一般是以经济体制改革为基础，但更加重视社会体制的改革。二是认为各领域、各行业分析中使用的“改革顶层设计”是泛顶层概念，或相对顶层概念。近两年内，已有不少行业性、专门性领域提出了本领域“改革顶层设计”概念，例如教育改革、电力改革、收入分配改革、国有企业改革、土地制度改革等单一领域的改革，都出现了“改革顶层设计”的分析意见。三是认为“改革顶层设计”重点是指上层设计、下层执行。侧重点强调设计主体的“顶层”，强调推进改革要自上而下、改革方案要有权威性、要设置高层机构等。我们认为，上述三种对“改革顶层设计”的理解，可以综合考虑。第一种对“改革顶层设计”的理解总体上符合实际和理论渊源，可以以这一种涵义为基础使用“改革顶层设计”的概念。第二种泛顶层的理解在相对情况下是可以使用的，体现了“顶层”对象的相对性，但不是面向国家层面的基础理念。第三种理解要与第一种、第二种理解相结合才有支撑点，不适合单独使用这一理解。

３. “加强改革顶层设计”的涵义

在“改革顶层设计”前加上“加强”一词（或“更加重视”），其涵义更加丰富。自中央“十二五”规划建议提出“改革顶层设计”以来，在政策性文件、领导讲话、工作性讨论中已开始较多地使用“加强改革顶层设计”的句式，理论界也多有分析。本书把在理论界使用“加强改革顶层设计”的显性、潜性涵义归纳如下：

（１）侧重于加强改革内容层面的设计即“加强改革顶层设计”就是加强对改革的整体设计，这个理解往往和“规划”概念联系在一起，统指需尽快设计有一个明确载体的、统一的改革整体战略性方案。从“设计”内容层面讲“加强改革的顶层设计”侧重于强调改革设计的内容要有顶层特征，强调改革的战略方向、整体思路的设计。我们认为，这一理解源自“顶层设计”的理论渊源，是一种基础性理解。

（２）侧重于加强改革统筹协调的推进实施层面即“加强改革顶层设计”，主要强调改革全局在推进层面的统筹协调，是指改革工作方式的创新。我们认为，由于我国改革进入攻坚阶段，利益格局日益复杂，不同改革事项间的联系日益紧密，矛盾问题相互交织，客观上要求在推动改革时，要创新工作机制，加强对改革全局的统筹协调和总体指导。因此，这一理解是合理的，也是必要的，应是“加强改革顶层设计”的重要方面。在实际中，提出“加强改革顶层设计”，往往是兼有“设计”层面、“工作”层面均包括在内的一种笼统使用。

（３）侧重决策主体的“顶层”对改革的推动即认为“加强改革顶层设计”侧重于“高层”、“上层”的改革决策，对改革顶层设计的主体具有特别的指向，是更高层次、更具有权威的主体。我们认为，改革设计的内容越具有全局性，即改革的内容越具有“顶层”性，其决策主体就越靠近上层，这是客观的，从这个意义上说，这一理解具有实证和常识支持因素。但是，在理解这一因素时必须注意，不能忽略了加强改革顶层设计的关键在于加强改革设计内容的“顶层”这一根本要求，不能离开内容顶层，只就设计主体顶层单独使用这一概念。同时，改革的自上而下与改革的自下而上要在新形势下更好地结合起来，加强改革顶层设计不能理解为削弱各地和基层推进改革的主动性、创新性。

４. 本报告对“加强改革顶层设计”基本涵义的定位

加强改革顶层设计，要围绕改革在总体层面需要“设计”的特征，要加强改革设计内容上的“顶层”特征，研究改革内容和结构关系上的系统性和战略性。创新改革推进方式，加强改革统筹协调，以提高改革决策的科学性和改革执行的协调性。加强对改革自上而下的设计和推动，力求更好地调动基层群众推进改革的积极性、创造性，使自上而下和自下而上的改革推动方式形成更加良性有序的循环互动。