《历史的峡口》

【基本信息】

作者：王军

出版社：中信出版社

出版时间：2015年6月

【作者简介】

王军，新华社高级记者，供职于《瞭望》新闻周刊，北京市政协特邀委员，著有《城记》《采访本上的城市》《拾年》。

他先后策划“梁思成建筑设计双年展”（2001年）、“北京城记忆数字影像展”（2003年），发起“北京建筑文化周”（2004年），参展法国波尔多“东西北南”艺术展（2004年）、“深圳城市建筑双年展”（2005年）、荷兰“当代中国”展（2006年）；应邀在美国国家建筑博物馆、全美规划大会、美国规划协会总部、康乃尔大学、华盛顿大学、布莱恩特大学发表学术演讲。2008年8月，应上海世博局之邀，为上海世博会中国国家馆提交展陈学术方案；2009年4月，应邀就历史文化名城保护公共政策问题，为中央党校市长班授课。

他的著作曾获全国优秀畅销书奖、国家图书馆文津图书奖、中国建筑图书奖、台湾吴大猷科普著作奖等。其中，《城记》被译为英文、日文出版。《读书》杂志社、联合国教科文组织、日本东京大学分别于2003年、2005年、2009年召开《城记》研讨会。

2011年6月，《纽约书评》以三个版面发表《城记》英文版评论，认为：“这本书与帮助人们改变城市环境思考方式的经典之作——简·雅各布斯的《美国大城市的死与生》相似，并成为这个国家新兴的城市保护运动的核心著作。”

【内容简介】

《历史的峡口》是新华社记者王军最新推出的重磅作品，选取了作者2010年以后撰写的9篇最新作品，记叙落点跨度150多年，其间，是中国近代以来被迫的转型，也是人类最大规模的转型。规模空前的社会转型正在中国进行着，追求现代化的脚步使人们忽略了城市化本身的复杂性，对建筑文化和乡村文明的戕害、对城市规划的短视、对城乡利益的分配不均无不令人哀叹。中国的改革已步入深水区，决胜的时刻到来——公私关系之再造、地权契约之重建，邦本所系，正在奋力推进之中。这一转型还没结束，正在冲击前方的峡口。前方的峡口已透过来光亮，如何冲得过去？

《历史的峡口》试图从历史的角度定格这一场宏大叙事的若干镜像，包括晚清之北京、北洋之北京、国民政府之南京、新中国之北京以及南国水乡，钩沉历史，发力当下，把这些故事放在更加辽阔的背景下书写，更能让我们理解中国的历史和文明资源，助中华巨轮驶过历史的峡口。

【目录】

前言

圆明园的记忆

“自圆明园焚毁至今日，历七十二年。”1932年，滕固为《圆明园欧式宫殿残迹》一书作序，“毁后残迹，经自然销磨以及强有力者之窃劫，所存遗物，为数已微。吾人执笔述此，俨如描想千年前之古物，能不令人叹息。”

首都计划的百年大梦

1928 年北伐成功之后，国民政府营造南京。这是15 世纪初明成祖朱棣改建北京之后，中国首都城市进行的又一次大规模规划建设，并牵扯一场规模同样可观的技术与政治之争，见证了辛亥革命终结帝制之后，中国在那个动荡年代里的光荣与梦想。

革命风潮，向故宫荡去

“即使我人不自惜文物，亦应为世界惜之。还观海外，彼人之保惜历史物品如彼，吾人宜如何努力？岂宜更加摧残？”

建筑师林徽因的一九三二

“思成又跑路去，这次又是一个宋初木建——在宝坻县——比蓟州独乐寺或能更早。这种工作在国内甚少人注意关心，我们单等他的测绘详图和报告印出来时吓日本鬼子一下痛快痛快：省得他们目中无人，以为中国好欺侮。”

梁陈方案的成本

新中国成立之初，梁思成、陈占祥提出的在北京西部近郊建设中央人民政府行政中心区的方案，是在经济上不可行吗？

城市化转型

公民财产权在城市化进程中扮演着日益重要的角色。中国的城市化可望由土地财政模式转向不动产税模式；强拆式的城市化也可望演变为契约式的城市化。一系列深层次改革将由此引发。很大程度上，中国社会能否顺利转型，冲出“历史的三峡”，在此一役。

再造魅力故乡

“请大家放心，我们会让全世界关注我们美丽的水乡，因为我们对高楼毫无感觉，我们的陈家祠堂比高楼重要！”在广东佛山农村，3000多位南宋遗民的后代欲对抗城市化“霸权”。他们的诉求，对中国现行土地制度形成挑战。

中国城镇化的盛世危言 

在这一轮中国快速城镇化过程中，小汽车成为规则的主导者。中国的石油对外依存度迅速上升，从本世纪初的32%蹿升至目前的57%，高于50%的国际警戒线，能源安全成为头等大事。也就是在这个时候，中国的海军装配了第一艘航空母舰。

大北京的未来

在资源环境压力空前逼迫之下，新设中央行政区的建议被再次提出，它向世界第二大经济体的首都描绘了怎样的前景？

【精彩书摘】

前言

2011年的一个夏日，在北京地铁一号线，我打开这一天的“地铁读物”——孙中山先生（1866—1925）的《建国方略》，站在车厢内翻阅起来。

看了一会儿，我身前座席上的一位老先生站立起来。“你在看孙先生的书！你在看孙先生的书！”他睁大了眼睛看着我，“没想到你们还在看孙先生的书！”

老先生一口流利的国语，听得出他来自宝岛台湾。“是啊，我在看孙中山先生的书，他的书很好啊！”我脱口而出。

“确实是好！他的观点今天都不会过时！”老先生颇为激动，指了指身边坐着的一位女士，自我介绍，“我们从台湾来大陆旅游，这是我太太。国父的书我们从小就念，他写得太好了！可是，现在台湾的年轻人都不念了。没想到大陆还有人念！”

列车到站，老先生偕夫人下车，我继续前行。看着他们的背影，我一时百感交集。

彼岸何在

地铁一号线从天安门前地下穿过。每年“五一”“十一”，孙中山的巨幅画像都会矗立在天安门广场，与高挂在天安门上的毛泽东画像对望。

1980年，邓小平（1904——1997）接受意大利记者奥琳埃娜·法拉奇（OrianaFallaci，1929—2006）采访，后者开口就问：“天安门上的毛主席像，是否要永远保留下去？”

“永远要保留下去。”邓小平答，“过去毛主席像挂得太多，到处都挂，并不是一件严肃的事情，也并不能表明对毛主席的尊重。尽管毛主席过去有段时间也犯了错误，但他终究是中国共产党、中华人民共和国的主要缔造者。拿他的功和过来说，错误毕竟是第二位的。他为中国人民做的事情是不能抹杀的。从我们中国人民的感情来说，我们永远把他作为我们党和国家的缔造者来纪念。”

抗日战争胜利之后，蒋介石像一度被挂在天安门上。彼时，这位政治强人如日中天，谁能料到，在与中国共产党的较量之中，短短几年他就溃不成军。

天安门背后的紫禁城，是明清两朝的统治中心。

1860年英法联军火烧圆明园之后，它见证了中国的首都第一次沦陷于列强之手。近代以来，东西方文明悲剧性地相遇，使中国这个拥有五千年文明的“天朝上国”天翻地覆。

1840年第一次鸦片战争之前，中国的经济总量占世界总额约三分之一，列各国之首。此后，一落千丈。

1900年八国联军攻入北京——中国的首都第二次沦陷于列强之手时，中国的经济总量仅占世界总额的6％。

这一年，法国一家画报刊登了一幅石印彩画《列强瓜分中国图》，成为那个时代中国人挥之不去的梦魇。

18世纪工业革命之后，西方列强开始在世界范围内覆盖其市场体系。

乾隆皇帝（1711——1799）对此毫无感觉，他在复英国国王乔治三世（GeorgeIII，1738—1820）的信中写道：“天朝物产丰盈，无所不有，原不藉外夷货物以通有无。”他无意加入西方的体系，可这事儿由不得他，洋枪洋炮接踵而至。

鸦片战争之后，中国被逼入救亡图存的境地。内忧外患之中，体制内的改革一次次破产，根植于农耕文明的天朝帝制轰然倒塌。1911年，辛亥革命推翻清朝统治，亚洲第一个共和国诞生。领导这场革命的孙中山疾呼：“用人民来做皇帝，用四万万人来做皇帝！”

泱泱中华犹如一艘巨轮驶入急湍甚箭、猛浪若奔的历史之峡。峡江两侧，一壁是固有之中国，一壁是所谓进步之西方，中华巨轮被夹在其间，一百多年过去了，一次次渡过急流险滩，仍在乘风破浪。

帝制是回不去了，彼岸何在？有人说，唯西方之文明是岸。

去“中国化”，在中国内部，渐成强势。中国的过去，包括语言、文字、宗教、艺术、建筑等等，皆被认定为“不进化”的标志，皆须对近代以来中国所罹受的凌辱承担责任。

西方成为神话。人们迷信，自古以来，西方就是世界文明的领跑者。

可现在的问题是，从1764年英国人詹姆斯·哈格里夫斯（JamesHargreaves，1721—1778）发明珍妮纺纱机（SpinningJenny）算起，西方以工业革命打造的文明样式已存在250年，接下来，它会再享250年寿命吗？

在源自西方、机器轰鸣的流水线上，生产的增长与消费的增长联姻，后者又与垃圾的增长成正比，决定了总体经济的增长、就业与温饱的增长——人类在历史上第一次将自身的命运交付给这样的关系，自给自足、可循环的农耕文明成为过去。

2007年，全球半数以上的人口寓居于城市，空前的城市时代来临，人类文明史书写了崭新篇章。可是，这个世界没有变得更加安全，生态危机正在以前所未有的规模逼近人类。

大气层日渐升温，使春天的花朵在冬天开放。资本驱动的战车，将人类输送到一条消耗巨大资源、看不到终点的高速路上。人类的欲望引爆了金融危机，深刻改变了地球家园恒久的运行状态。

今日之中国

13亿人口如果都以“增长的必要性”为法则，按照世界现有发达国家和地区的人口消耗资源的方式生产生活，地球还能够支撑吗？

“进步”已需要重新定义。如果对此能够自觉，中华巨轮冲出峡口的那一刻，就不会是对西方模式的翻版。

“平均地权”

“以我五千年文明优秀之民族，应世界之潮流，而建设一政治最修明、人民最安乐之国家，为民所有、为民所治、为民所享者也。”孙中山在《建国方略》中写道。

他对社会达尔文式的弱肉强食写下判词：“物种以竞争为原则，人类则以互助为原则。社会国家者，互助之体也；道德仁义者，互助之用也。人类顺此原则则昌，不顺此原则则亡”，“人类进化之目的为何？即孔子所谓‘大道之行也，天下为公’，耶稣所谓‘尔旨得成，在地若天’”，“达文氏发明物种进化之物竞天择原则后，而学者多以为仁义道德皆属虚无，而争竞生存乃为实际，几欲以物种之原则而施之于人类之进化，而不知此为人类已过之阶级，而人类今日之进化已走出物种原则之上矣”。

他在《建国大纲》中写道：“每县开创自治之时，必须先规定全县私有土地之价，其法由地主自报之；地方政府则照价征税，并可随时照价收买。自此次报价之后，若土地因政治之改良社会之进步而增价者，则其利益当为全县人民所共享，而原主不得而私之。”

这些论述内蕴之价值，确实在今天也没有过时。可叹的是，这位先行者生前未能成功，逝后又遭异化，一度沦为党化政治的偶像，落入厚厚尘埃之中，识其真髓者鲜矣。

“创立民国，平均地权”是孙中山的建设纲领，这也是一百多年前，这位帝制终结者认定的中国转型之道。

彼时，他的书桌上端放着1879年美国学者亨利·乔治（HenryGeorge，1839—1897）写就的《进步与贫困》（ProgressandPoverty），作者宣称：“只有使土地成为公共财产，才能永远解脱贫困并制止工资下降到饥饿点”，“由不公平、不平等的财富分配所引起，在现代文明的进程中日趋明显的邪恶不是进步过程中偶然出现的现象，而是必然使进步停止的趋势；它们不会自行扫除，正相反，根源不除，祸害不止，势必遵循以前每一种文明的衰败道路把我们推回野蛮状态为止。它同时又表明，这些邪恶不是自然规律造成的；其根源完全在于因违背自然规律而产生的社会失调，而在铲除这种根源的过程中，我们将大大推动文明的进步”。

1896年至1897年，孙中山在英国考察，目睹工业革命之后英国资本主义长足发展，劳动人民却处境悲惨，罢工不断。在农村，大部分土地被少数人垄断，威斯敏斯特公爵（TheDukeofWestminster）一家的地租收入就占全伦敦的四分之一，土地占有矛盾尖锐。

彼时，亨利　·乔治的学说受到英国学界欢迎，他的主张激进而不冒进：“没有必要充公土地，只有必要充公地租。”即不以革命手段变更并重新分配土地所有权，或将土地所有权一律收归国有，而是要向地主征收相当于地租额的土地税，交由社会共享，以此平均地权。

亨利·乔治揭示了土地价值的来源：“想一想地租是什么吧。它不是土地自动产生的，它不是因为地主做了什么事情理有应得。它代表全社会创造的价值。如果你愿意，让地主在没有社会其他人的情况下得到土地能给他们的全部东西吧！但是由全社会创造的地租必须属于全社会。”

这当中，包含了对公私利益关系的理解，孙中山后来将之阐释为：“地价涨高是由于社会改良和工商进步，所涨高的地价应该归之大众，不应该归之私人所有。”

在伦敦，孙中山阅读了亨利·乔治的著作，深信“土地本为天造，并非人工所造，故其分配不应如斯密亚丹之说。故土地之一部分，据社会主义经济原理，不应为个人所有，当为公有，盖无疑矣”。

他预见到随着　50个上海一样的大都市在中国崛起，土地急剧增值而带来的巨大利益完全可能被少数人攫取，从而造成社会贫富急速两极化。因此，必须核定地价并征收土地税，平衡公私利益关系，以此为宪政之基。

1930年，国民政府《土地法》规定开征地价税和土地增值税。地价税照估定地价按年征收；土地增值税照土地增值之实数额计算，于土地所有权转移或于15年届满土地所有权无转移时征收。

其中，市改良地（依法令使用的土地）之地价税，以其估定地价数额1％——2％为税率；市未改良地（未依法令而使用的土地）之地价税，以其估定地价数额1.5％——3％为税率；市荒地（无改良物的土地）之地价税，以其估定地价数额3％——10％为税率。

地价税根据不同情况累进征收，显有促使土地合法使用，减杀囤积套利之意。

在土地增值税方面，国民政府《土地法》规定，土地增值之总数额，市地在其原地价数额15％以内、乡地在其原地价数额20％以内者，不征收土地增值税。其超过者，只就其超过之数额征收土地增值税。

其中，土地增值之实数额，为其原地价数额50％或在50％以内者，征收其增值实数额20％；土地增值之实数额，超过其原地价数额50％者，就其未超过50％部分依前款规定征收20％，就其已超过50％部分征收40％；土地增值之实数额，超过其原地价数额100％者，除照前款规定分别征收外，就其已超过100％部分征收其60％；土地增值之实数额，超过其原地价数额200％部分者，除照前款规定分别征收外，就其已超过200％部分征收其80％；土地增值之实数额，超过其原地价数额300％者，除照前款规定分别征收外，就其已超过300％部分完全征收。

土地增值税累进征收，保有15年无转移时也要征收，增值逾300％部分完全征收，正是对“涨价归公”、“平均地权”的回应。

孙中山还提出，如果是照地价收税，政府便有一宗很大的收入，一切杂税可以豁免。这与亨利·乔治以地价税为单一税的主张一致。

孙中山的先行先试，切入人类社会最为基本的契约关系。他为峡江中穿行之中国，立下一处航标。

契约之基

人类历史表明，公私利益关系至为根本，一旦扭曲，公私治理关系就可能异化。

人类之文明史，实为公私关系之博弈史。一个族群正是对公共服务存在需要，才会寻找此种服务的提供者，权利与义务随之而生，权力体系由此设定。

自狩猎采集转入农耕之后，氏族之王正是因为能够提供观象授时之类事关粮食生产、氏族存亡的公共服务，才成其为王，并正当享受氏族成员的供奉。

随着农业剩余的增加，一部分人定居于城市，对公共服务存在经常性需要，便以缴税方式雇佣政府提供服务。政府之合法性在其履职，否则便会导致权力重构。放大至一国，其理亦然。

人类的故事实为公私“爱情”之故事。作为公权的一方，政府在哪里提供的服务越好越多，哪里的私权（土地使用者的财产权）便会增值。

公共服务难以均衡分布，靠近优质公共服务设施的不动产拥有者，能够通过不动产增值切割到更多的社会红利。而支撑公共服务之财政取之于公，如无良善的制度安排，任其化公为私，将社会财富向不动产拥有者转移，令其不劳而获，则会导致公共财政难以为继，甚至出现阶层分化、社会断裂，使公私之“爱情”沦为悲剧。

以上关系，公私双方皆须参悟，并以此作为订立社会契约的认识基础。否则，彼此之间难免“横征暴敛”，国破家亡之际尚能共克时难，平常日子却打理不好。

公与私，互为表里，对立统一。无私则无公，反之亦然。考察此种关系，实乃洞见文明之不二法门。社会转型，说到底，公私关系之转型也。

新中国成立之后，公私关系经历了剧烈变革。在计划经济时代，存量不动产“充公”，增量不动产“姓公”，公权覆盖一切。不动产交易市场不复存在，土地无偿使用，不劳而获的财产性收入随之消失，公共财政却失去了支撑。公共服务创造的社会财富在土地中沉睡，由“单位”或“单位人”免费使用。唯可返还财政的方式是，公共服务补贴国有企业，后者通过利润上缴，十分脆弱。

政府已无力保障基本公共服务，单位办社会成为无奈的选择。在一个由“公家”举办的社会里，公共服务捉襟见肘，并按行政级别，以官本位的方式供应。

社会人格发生扭曲。人们甚至连谈情说爱、谈婚论嫁，都会向“公家”汇报，今日看似匪夷所思，彼时却是必然——因为“公”才是“家”，你的那个家，房子得靠“公家”分。

人们曾经相信，由“公家”垄断社会资源，能够带来最多的福利与自由。可事与愿违。显然，这不是新社会建设者理想的结果，肇始于1978年的改革开放由此催发。

1998年，中国城镇居民经历了一场刻骨铭心的住房制度改革，他们被允许以成本价购买公房产权，获得了实实在在的可维之权。此后，不动产的财产权属性显灵。“50个上海一样的大都市”在中国崛起了，大规模的基础设施建设和公共服务供应，推升着不动产价值，

公共财富迅速转化为不动产拥有者的财产性收入。

人们发现，不动产如同股票，明白无误地切割着社会增值；不动产似财富之阶，被高涨的价格越垒越高，你迈不上这道台阶，社会增值便与你无关，甚至，在攀爬之中，你可能沉沉跌入谷底。

城市规划学者赵燕菁十余年如一日地揭示着这样一个事实：“不动产价格上升导致了两种完全不同的财富分配效果——有房产的居民即使不努力，财富也会自动增加；无房产的居民，即使拼命工作，拥有不动产的机会，也会因不动产价格的迅速上升越来越渺茫。这样，房地产在城镇化过程中现出了一道巨大的‘资产鸿沟’，任其发展，这条鸿沟就可能锁定不同社会阶层流动的渠道，造就并不断扩大绝望的社会阶层。要避免出现这样的问题，就必须在城镇化过程中，以适宜可行的政策，最大规模地将无房产者转变为有房产者。”

他提出对策：以“先租后售”的营建方式，最大规模利用金融资本，实现保障性住房的广覆盖。假设50平方米保障房的全成本是20万元（土地成本2000元／平方米，建安成本

2000元／平方米），一个打工者租房支出大约500元／月，夫妻两人每年就是1.2万元，10年就是12万元，15年就是18万元。届时，只需补上差额，就可获得完整产权。只要没有购买商品房，每个家庭都可以享受一次成本价保障房。而拥有不动产的家庭，都可以通过不动产升值，自动分享财富的增长。

在过去的十多年里，他的文章一次次见载于《瞭望》诸刊。他的大声疾呼，会不会成为空谷足音？

“匪报也，永以为好也！”

既然公共服务和社会进步增值了私权，就应该对后者的不劳而获开征财产税，以此作为返还公共财政的方式，实现涨价归公。

时至今日，在西方国家，以不动产税为核心的财产税，已成为城市税收的主体，公私关系呈现“公共服务投入→不动产增值→不动产税增加→更多的公共服务投入”之良性循环。

新中国成立后，城市政府进行房地产总登记，对公逆产予以清管，对房地产私有者发放房地产所有证，并按区位条件、交易价格等，确定标准房价、标准地价、标准房地价，每年分期按固定税率征收，返还公共财政，彰显公平正义。

可是，此项税收，在计划经济时代，伴随着私有房地产被不断“充公”，税源缩减，1982年《宪法》规定“城市的土地属于国家所有”之后，不再向中国公民开征。

1988年《宪法修正案》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，土地有偿使用制度随后建立，征地拆迁、出让国有土地使用权，成为城市政府回收公共服务的直接方式，公共财政获得重要来源。

“土地财政”由此产生，它唤醒了沉睡已久的土地财富，刺激城镇化快速发展，使中国经济步入高增长、低通涨的黄金期。可是，低价征收、高价出让的“土地财政”模式，难以顾及社会财富的公平分配。如果你有一套房，推土机没有推过来，你可以继续坐享增值；推土机过来了，你被推入商品房市场，入不敷出，又何处安身？

“土地财政”衍生了“拆迁经济”：“大规模拆迁→获得土地并制造购房需求→推动房地产开发→再拆更多的房”，如此循环。其背后，是财富向强者集中。

社会矛盾因此激化，市长们却“执迷不悟”。与其说他们政绩观扭曲或掺杂着个人目的，不如说他们对公共财政存在关切。

1994年分税制改革之后，地方财政缺乏稳定来源，虽有中央财政转移支付，仍难保公共服务投入之需。来自生产、流通、劳务等环节的增值税是地方政府经常性收入的主项，却是国税与地税共享，国税还分走了大头。尽管如此，地方政府为分一杯羹，往往不惜代价，甚至以零地价招商引资，因为这是每年都有的收入。

相比之下，在商品房开发领域，“土地财政”是“一锤子买卖”。土地出让收入在地方财政中占比虽高（2014年达到56％），却不稳定。一方面，土地供应受限于建设用地指标；另一方面，一块地不能年年都卖，公共服务却必须年年供应，土地使用权一出让就是几十年，卖不出价怎么行？

在这样的财政模式下，市长即便是由你选出，也很难听你的，他得听老板的，因为钱是从那儿弄来的。老板们埋怨税负过重，可是你这头羊出羊毛，奈何？

市长们辛辛苦苦弄来这些钱，把路修好了，把学校盖好了，你的房子增值了，还好意思说三道四？

也许，你会抱怨这是一个家长制城市，可它正是由这样的公私关系塑造的。你在这个城市有了一套房，房价在涨，财富在增，推土机还没有推过来，你是幸运的。

你在这个城市没有一套房，还享受不了住房保障，也许，你只能和它的缺点打交道了——随着公共服务的增加，房租越来越高；这个城市的财政如此依赖经济规模的膨胀，生态环境乏善可陈；环境治理依赖财政投入，财政收入依赖经济增长，经济增长又与环境对立，如此恶性循环。

谁也不能否认环境保护是极其重要的公共服务，可是，环境改善了，不动产增值了，钱都分给了有房者，市长却无法回收，除非再去开动推土机。

文化遗产保护增加了城市的吸引力，可是市长看到的只是地皮，也是因为这样的公共服务投入，推高了不动产价值，市长也无法回收，于是乎大拆大建。

所以，开征不动产税成为必然的选择。它能够为地方政府建立公正而稳定的收入渠道，使其专注于公共服务的供应，不再视之为负担。

公私利益关系理顺了，治理模式就不会再是家长制，公众参与、社区自治才会真实地发生。

这一切，需要不动产拥有者，承担与他们所分享的社会财富相匹配的社会责任。

有人会说：我买到的只是几十年的土地使用权，地主是国家，我只是租户，你凭什么向租户收税？此言有理。开征不动产税的一个关卡就是有限期的土地使用制度，所以，应该设计一个选项：缴纳此税者可以获得无限期的土地使用权。也只有这样，才能准确评估公共服务带来的增值。否则，土地使用权随着年限的缩减，越过价值抛物线的顶点，将在后半程坠落，归为零值。

有人会质疑：难道要搞土地私有制？此言误矣。因公共利益之需可以征收土地，土地增值以不动产税缴纳归公，土地公有之属性存焉。

我们需要建设的是正当的公、正当的私、正当的公私关系。舍此，别无他途。

《诗经》有言：“投我以木瓜，报之以琼琚。匪报也，永以为好也！”

祈福公私之“爱情”，永以为好也！

“上通古人之心”

拥有伟大文明的中国，从来不缺乏推动社会进步的历史资源，只是需要一双善于发现的眼睛。

北宋之际，随着封闭的里坊制瓦解，街道商铺林立，土地商业价值凸显，城市不动产税——城郭之赋，被纳入国家基本税制。

公共服务开创新制。宋孟元老《东京梦华录》载：“东京每坊巷三百步许，设军巡铺屋一所，铺兵五人，夜间巡警收领公事。又于高处砖砌望火楼，楼上有人卓望。下有官屋数间，屯驻军兵百余人，及有救火家事，谓如大小桶、洒子、麻搭、斧锯、梯子、火叉、大索、铁猫儿之类。每遇有遗火去处，则有马军奔报军厢主、马步军殿前三衙、开封府，各领军级扑灭，不劳百姓。”

“华夏民族之文化，历数千载之演进，造极于赵宋之世。后渐衰微，终必复振。”陈寅恪（1890—1969）此言，信矣！

惜此种制度随赵宋之世而亡，可它曾经卓然存在，吾辈岂能无视？

五四新文化运动主张“研究问题、输入学理、整理国故、再造文明”。

该研究和整理的，不正是这样的国故？

可是，“输入”与“再造”失去了根基。　“研究”与“整理”被冷落了，

“19世纪末叶及20世纪初年，中国文化屡次屈辱于西方坚船利炮之下以后，中国却忽然到了‘凡是西方的都是好的’的段落。”建筑学家梁思成（1901—1972）感伤，“一个东方老国的城市，在建筑上，如果完全失掉自己的艺术特性，在文化表现及观瞻方面都是大可痛心的。因这事实明显地代表着我们文化衰落，至于消减的现象。”

他整理国故之心，生前屡遭诛杀，逝后也不被人放过。“凡是西方的都是好的”段落还没有结束呢。

民族的复兴，说到底是文化的复兴。吾辈对先辈文化无知无畏，又谈何复兴？

“古今之世殊，古今人之心不殊，居今之世，以今人之心，上通古人之心，则心心相印，古人之心无不灼然可见。”王夫之（1619—1692）《读通鉴论》之言，信矣！

中华文明五千年不曾中断，若只是“小农经济”、“封闭保守”，何能如此？

山西侯马发掘之东周青铜器作坊，出土陶范3万多片；《考工记》载明青铜器铸造剂量：“金有六齐：六分其金而锡居一，谓之钟鼎之齐；五分其金而锡居一，谓之斧斤之齐；四分其金而锡居一，谓之戈戟之齐；三分之其金而锡居一，谓之大刃之齐；五分其金而锡居二，

谓之削杀矢之齐；金锡半，谓之鉴燧之齐。”

战国齐临淄故城，作坊遗址40余万平方米。《战国策》载“临淄之中7万户”，以五口之家计，人口35万，几与18世纪英国纺织工业中心曼彻斯特的人口相等。

彼时，《管子》论土地肥脊，模数化规划城市：“上地方八十里，万室之国一，千室之都四；中地方百里，万室之国一，千室之都四；下地方百二十里，万室之国一，千室之都四。”

隋都大兴，方圆84平方公里，是人类在工业革命之前建造的最大城市，一年基本告竣。

白居易（772—846）治钱塘，量水而溉：“凡放水溉田，每减一寸，可溉十五余顷，每一复时，可溉五十余顷。”

《营造法式》载明大木作用材模数：“凡构屋之制，皆以材为祖；材有八等，度屋之大小，因而用之”，“各以其材之广，分为十五分，以十分为其厚。凡屋宇之高深，名物之短长，曲直举折之势，规矩绳墨之宜，皆以所用材之分，以为制度焉”。

秦直道、大运河、万里长城，见证了中华先人无与伦比的大规模生产能力。

若说他们全然不知数据管理，何能如此？

佛教传入中国，道教应运而生，禅宗出现，儒学转变为理学，基督教、天主教传入，西学传入……若说中华文化一向故步自封，何能如此？

海纳百川，有容乃大；“周虽旧邦，其命维新”；诸子百家，思想自由；“己所不欲，勿施于人”……是看得见的传统。

我们的中国，等待着我们去发现。

否则，中华号巨轮，会失去历史的动力。

这一道峡关

2011年的那个夏日，我打开这一册《建国方略》之时，辛亥革命一百周年矣，中国的经济总量在2010年超过了日本位列世界第二矣，中国已成为全球市场体系的重要成员，其规模空前的社会转型还在进行之中。

行百里者半九十。中国的改革已步入深水区，决胜的时刻到来——

公私关系之再造、地权契约之重建，邦本所系，正在奋力推进之中。前方的峡口已透过来光亮，如何冲得过去？

孙中山在《建国方略》中感慨，中国之事，非如傅说对商王武丁所言“知之非艰，行之惟艰”，实是“行之非艰，知之惟艰”，“行易知难”也！他所宗奉的“大道之行也，天下为公”，见载于《礼记·礼运》。

孔子（前551—前479）续言之：“选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养。”这是两千多年来，中国人的梦。

要把梦想化为现实，“知之非艰，行之惟艰”乎？“行之非艰，知之惟艰”乎？

抑或，“知之亦艰，行之亦艰”乎？

检讨过去一百多年中国的坎坷历程，或可明了。

我选取　2010年至2014年撰写的9篇文章，试图定格这一场宏大叙事的若干镜像。故事的场景，包括晚清之北京、北洋之北京、国民政府之南京、新中国之北京以及南国水乡。其间，有政治家，有读书人，还有寻常百姓家。前5篇文章钩沉历史，后4篇文章发力当下，皆朝向眼前这一道峡关。

其中，《圆明园的记忆》试图以圆明园早期影像史为线索，呈现东西方文明冲突之悲剧，以及“万园之园”圆明园的破坏史。当年乾隆皇帝与马戛尔尼勋爵（GeorgeMacartney，1737—1806）的不欢而散，咸丰皇帝（1831——1861）对公使驻京的恐惧，所牵涉的礼仪问题，今日看似小儿科，彼时却是头等大事。因为你不按照中国的方式觐见皇帝，后者就不成其为皇帝了。这是历史的宿命。

《首都计划的百年大梦》试图呈现国民党北伐之后营建国都南京的规划之争，及其背后的党权、军权与人权之争。这些明争暗斗，处处把着历史大线索。20世纪20年代末期，世界范围之内，城市规划因机动交通时代来临、阶级矛盾激化，处在大调整过程中。国民政府之首都计划正是此期难得之样本，值得细致打量。

《革命风潮，向故宫荡去》试图呈现20世纪20年代紫禁城历经的两场风波：三大殿改国会之争、拍卖故宫“天字第一号逆产”之争。文中赖德霖先生提到的20世纪50、60年代的故宫改建计划，我曾著有专文，载于《采访本上的城市》，有兴趣的读者不妨一阅。

《中国建筑史之新纪元》是为林徽因（1904—1955）一百一十冥辰而作，试图探明梁思成、林徽因在中国建筑史研究中的历史方位，梳理学术脉络，理解建筑传统。建筑乃文化之造化，中国建筑及其所承载之文化如何传承创新，仍是今日之大课题，这正是梁林之学的当下意义。

《梁陈方案的成本》试图以20世纪50年代在北京城市改造中，41位居民的信访故事为线索，对彼时的首都规划之争做一观察，对梁思成、陈占祥（1916—2001）提出的《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》作一分析。那场争论对北京乃至中国的城市发展影响至深，很有必要继加探讨。

《城市化转型》以成都统筹城乡综合配套改革试验为切入点，《再造魅力故乡》以广东佛山水乡在城市化过程中的利益与情感纠葛为线索，试图勾勒过去十多年中国土地与税制改革趋向，探索以城市化转型推动社会转型的适宜路径。

《中国城镇化的盛世危言》试图对城市形态问题进行探讨。在中国快速城镇化过程中，小汽车成为规则的定义者，高地耗、高能耗随之而生。在全球范围内，诸多城市面对“增长的必要性”败下阵来，这向中国暗示了什么？

《大北京的未来》试图探明北京“大城市病”根源。在过去十多年里，北京的发展空间被迅速填充，人口突破两千万，深陷城市结构与资源环境之困。尽管2004年版北京城市总体规划提出了人口总量控制与城市结构调整之策，可是，成效不彰。在此背景之下，新设中央行政区的建议再次浮出水面，仿若昨日故事之重现，结局如何？

这些文章曾先后发表，此次选入，皆做了必要的修订。

我试图把这些故事放在更加辽阔的背景下书写，中国正拥有这样的历史资源，值得吾辈深入发掘，以为继续前行提供镜鉴。

静下心来，理解中国。这是我向读者奉上这一册小书的心愿。

祈福吾邦。

王军

2015年3月2日

大北京的未来

在资源环境压力空前逼迫之下，新设中央行政区的建议被再次提出，它向世界第二大经济体的首都描绘了怎样的前景？

2013年12月召开的中央城镇化工作会议，对包括京津冀在内的中国三大城市群地区的发展提出要求：“不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。”

此后，中共北京市委十一届三次全会召开，中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙提出，2014年要结合总体规划十年评估，考虑总体规划修改，划定城市开发边界和生态红线，明确人口总量、城市规模、生态环境的控制目标，坚决遏制城市“摊大饼”式发展。

此前的2013年9月，国家最高科技奖获得者、两院院士、清华大学教授吴良镛主持完成《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》（下称《三期报告》），发出警告：“北京的基础设施和平原地区的生态承载力难以支撑北京每年90平方公里的建设速度。”

“我们始终强调，要解决北京面对的问题必须立足于北京所在的区域。”吴良镛对《瞭望》新闻周刊记者说，“十多年来，在京津冀区域大发展的同时，我们在研究报告中提出的一些问题，也逐渐暴露出来，最显著的就是，随着大规模新城建设的甚嚣尘上以及房地产的畸形繁荣，特大城市地区出现了人口过分集聚、生态环境压力加大、住房等生活成本迅速增高、经济社会问题比较集中等情况。”

《三期报告》试图开一方解药。吴良镛，这位92岁高龄的规划学家此刻面对的问题，与他所敬重的现代城市规划大师阿伯克隆比（SirPotrickAbercrombie，1879—1957）1944年制定大伦敦规划时的情形颇为相似。后者正是要把伦敦从看似不可救药的“大城市病”中拯救出来。所不同的是，吴良镛承担的是国家自然科学基金重点项目，被锁定在研究层面；阿伯克隆比直接受政府委托，制定用来指导实践的发展纲领。

通过半个多世纪的努力，伦敦几经波折，结局尚可称善。北京及其所在的京津冀地区，何时能获转机？

面对脆弱的资源环境

此时，距离2005年1月国务院批复的《北京城市总体规划（2004年—2020年）》的目标期尚有6年。该项规划提出，2020年北京市总人口规模规划控制在1800万人左右。

仅过去4年，北京市总人口规模即告失控。2009年年底，北京市实际常住人口总数达到1972万人；2012年，达到2069.3万人。

空前的资源环境压力相伴而来。2014年1月10日，有消息传出：北京最大的新城通州，因严重水荒，停批商品房建设项目。

问题还不仅仅出在北京。《三期报告》援引清华大学建筑与城市研究所2010年的预测：2000年至2010年，京津冀地区集中了全国人口增量的近1／5，常住人口占全国的比重从7.12％增加到7.79％，年均增加0.06个百分点。按此外推至2030年，京津冀地区总人口可能达到全国人口的9.14％。根据一般测算，中国人口可能在2030年达到14.5亿左右。届时京津冀地区总人口可能达到1.33亿左右的峰值。这一可能的人口峰值将超过2013年日本1.26亿全国人口总数，接近2012年俄罗斯1.43亿全国人口总数。

清华大学建筑与城市研究所预测：2030年北京常住人口可能达到2275万—2525万人，2049年北京常住人口可能达到2700万—3100万人。《三期报告》警告：“届时北京将面临更为严峻的水资源和土地资源短缺。”

“京津冀地区整体生态环境仍非常脆弱，特别是水资源的危机越发突出。”《三期报告》指出，“京津冀地区降水量连年减少，区域水资源总量严重下降。2007年人均水资源量仅为259立方米／人，居全国十大流域之末，仅为以色列人均水平的76％。未来10—20年，根据水利部海河水利委员会的《海河流域综合规划》，京津冀地区需水量将从2010年的314.6亿立方米，增加至345.3亿立方米，在地表水、地下水可供水量不出现较大变化，不考虑外调水和非传统水源情况下，京津冀地区缺口将从2010年的30.7亿立方米，增加至61.4亿立方米”，“地表水短缺，使地下水成为很多地区最为主要的水源，地下水超采引起一系列环境地质灾害，更危及人民生活安全”。

《三期报告》指出，京津冀地区已是中国水污染最严重的流域，大气环境问题越发突出，2000—2013年，北京共发生近200次重污染天气，其中霾污染几乎占了重污染天气总数的一半，“1998年北京发生过光化学烟雾现象，近年来臭氧污染严重。目前光化学污染并未引起京津冀的广泛重视。”

“严峻的生态环境危机”被《三期报告》列为京津冀地区转变发展方式面临的一大挑战，其中，建设用地大规模无序扩张被重点提出。

根据中科院地理所对遥感影像的解析，2000—2010年，京津冀地区建设用地（包括城乡居民点及其以外的工矿、交通等用地）总计增加5347平方公里，几乎相当于北京平原地区的总面积。

京津冀地区新增建设用地的使用强度显著低于2000年时的状况，河北、天津表现更为突出，人均新增建设用地分别达到241平方米和250平方米，北京也超过200平方米，远远超过国家规范。

“城市近郊农村土地的无序开发，使得城市建设用地无序蔓延。”《三期报告》指出，北京平原地区6000多平方公里土地中，建设用地已经接近50％。

《三期报告》认为，近年来，京津冀地区围绕水资源、生态环境保护和交通设施建设方面，开展了较为广泛的区域合作，但区域发展不协调的局面仍未有改观。

2001年，吴良镛主持完成的《京津冀北（大北京地区）城乡空间发展规划研究》（即《一期报告》），曾把京津冀描绘为“发达的中心城市，落后的腹地”。时隔多年，这一状态未见改观，反呈扩大趋势—河北省经济总量在京津冀地区占比逐步下降，从2000年的55.3％下降到2010年的46.9％。

《三期报告》指出，发展落差的不断扩大既不利于解决京津两大核心城市由于人口和产业聚焦带来的资源环境问题，也使得河北省在承接产业转移、接受经济辐射方面存在明显的困难，在与京津间产业竞争与合作方面处于弱势地位。

在这样的格局中，贫困与发展问题困扰京津冀西部、北部山区。河北省扶贫办提供的数据显示，2009年河北省环京津24个贫困县的农民人均收入、人均GDP、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1／3、1／4和1／10。

“两市一省出于对地方利益和当前利益的考虑，难以站在区域和长远的角度思考问题，自觉解决。”《三期报告》如此描述，“北京在土地资源紧张，人口压力巨大的情况下，为了应对金融危机，要把北京建设成为全国高端制造业的重要基地，其中在2015年汽车工业产值在国内省市和主要城市排名进入前列；天津集中精力发展滨海新区，大力发展现代制造业，难以顾及与河北沿海地区的协调；河北发展‘环首都绿色经济圈’，要紧贴北京建设三个百万人口的新区。”

《三期报告》呼吁：“迫切需要建立有效的合作协调机制，避免无序竞争，实现区域整体发展。”

“目前，世界重要国家的首都都面临着提升功能和增强竞争力的挑战，应对挑战的有效途径之一是寻求城市地区整体协调发展，汇集区域的整体力量来增强其在国际分工中的有利地位和控制能力。”2001年，吴良镛主持的《一期报告》对大伦敦地区的发展做出介绍，“从英国20世纪60年代与20世纪90年代的城市区域‘夜间影像’可以看出，城市从单独的几个中心的发展，逐步扩充到网络化的城市体系，高速公路和交通轴把重要的城市发展联结起来，而不仅局限于伦敦一地发展。”

1944年，阿伯克隆比主持大伦敦规划时，伦敦，这个人口规模在19世纪超过北京而成为世界第一，并在1938年达到650万的巨型城市，因工业与人口不断聚集，面对严重的交通拥堵、环境污染、住房紧张等城市问题。

阿伯克隆比在伦敦城市边界划出一条8公里宽的环形绿化带，以阻止城市的进一步蔓延；在绿化带以外地区规划了8个新城，与市中心区相距30—60公里，以承载由市区疏散而来的部分产业。

事后的实践证明，每个新城平均容纳5万人口的规模，及其与市区形成同心圆式的分散布局，难以形成相对于市区的反磁力作用。新城人口大部分来自外地，反而增加了伦敦的压力。

20世纪60年代中期，伦敦编制新的发展规划，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端的南安普顿—朴次茅斯、纽勃雷、勃莱古雷分别建设三个具有反磁力作用的中心城市，缓解了市区的压力，推动了大城市区域的平衡发展。

尽管经过了修正，阿伯克隆比主持的大伦敦规划，仍被誉为世界大都市区域规划的典范之作。他为伦敦划定的绿环，有效防止了都市区的无序蔓延。大伦敦规划的实施还获得了法律保障。英国议会1946年通过新城法案，使英国中央政府能够直接干预新城建设，政府可以强制购买私人土地用于新城建设。

《一期报告》希望大北京地区能够像大伦敦地区那样，收获区域发展趋于平衡的成果，使这一地区能够以最优的效率、良好的生态，面向世界，承担中国首都地区的发展任务。

基于这样的理念，《一期报告》提出“规划大北京地区，建设世界城市”的构想，建议在区域层次上综合考虑大北京地区的功能调整，包括核心城市的“有机疏散”与区域范围的“重新集中”相结合，实施双核心／多中心都市圈战略，特别是京津两大枢纽要进行分工与协作，实现区域交通运输网从“单中心放射式”向“双中心网络式”的转变。

2006年，吴良镛主持完成的《二期报告》提出“以首都地区的观念，塑造合理的区域空间结构”，建议以京津两大城市为核心的京津走廊为枢大伦敦规划之四大圈层图。由内而外依次为内环（InnerUrbanRing）、郊环（SuburbanRing）、绿环（GreenBeltRing）、外环（OuterCountryRing）。其中，内环以伦敦郡（TheAdministrativeCountyofLondon）为核心，拟控制工业、改造旧街坊、降低人口密度、恢复城市功能；郊环拟建设良好的居住区和健全的地方自治团体；绿环以农田和游憩地为主，严格控制建设，形成阻止城市向外蔓延的屏障；外环拟建设8个职住平衡的新城，以承载中心地区40万疏散人口；外环现有的小城镇也计划承载中心地区60万疏散人口。（来源：GreatLondonPlan，1944）轴，以环渤海湾的“大滨海地区”为新兴发展带，以山前城镇密集地区为传统发展带，以环京津燕山和太行山区为生态文化带，共同构筑京津冀地区“一轴三带”的空间发展格局；以中小城市为核心，推动县域经济发展，扶持中小企业，形成“若干产业集群”，带动社会主义新农村建设。

据吴良镛介绍，以上研究，在京津冀地区的规划建设中得到了很好的体现。例如，国家和北京市“十二五”规划均提出建设中国特色世界城市的目标，以京津城际建成运营为标志的区域双核心／多中心都市圈战略逐步得到实施；以首都钢搬迁、天津滨海新区建设为标志，沿海地区快速发展的态势显现；京津唐、京津保、京承张等地区的经济、文化、生态的建设得到长足进展。

可是，区域发展协调不足仍未得到改观。《一期报告》认为，解决大北京地区空间发展中问题的关键是建立起行之有效的区域协调与合作机制。国内外大城市地区发展的成功经验和趋势就是积极推动区域统筹管理，兼顾多方利益，谋求种种棘手的区域问题的协商解决。为此，“迫切建议研究成立由首都规划建设委员会、国家发展计划委员会、建设部和国土资源部等组成的有力的、务实的区域协调机构。”

十多年过去了，这样的机制尚未形成。

吸收《一期报告》多项成果的《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，在北京中心城外围的五环至六环之间，划出第二道绿化隔离带，以防止市区建设用地无限制向外扩展以及农村建设用地向市区蔓延，颇似大伦敦规划的绿环。可是，这并不能阻止北京城乡建设用地围绕中心城圈层蔓延的态势。

《三期报告》指出，北京建设用地的扩张“集中在主城区五六环之间的近郊地带，其间的第二道绿化隔离带被不断蚕食”。与之相似，“天津主城区的近郊地区，主城区与滨海新区之间的地区，建设用地增长也非常显著，湿地空间遭到侵占”。

“地方政府怀着强烈的‘土地财政’动机，即通过招商引资，扩大投资，促进新城新区开发，带动土地升值，获取高额土地出让金，维持城市建设的资本循环。”吴良镛指出，“这实际上是一套‘空间生产’的做法，在此过程中，追求的是交换价值和价值增值。”

他认为，在京津冀地区的发展中，与空间发展相关的政策、法规和规划存在“被部门化”的现象。行政部门在制定空间政策、法规和规划的过程中，过于强调本部门的权力和利益，而弱化相应的责任，甚至偏离国家整体的政策方针和公共利益。“现在讨论空间规划的范围越来越大，国土规划、区域规划与城市规划混为一谈。”

吴良镛指出，城乡建设中长期存在“重城轻乡”的思想。为了发展城市而不惜牺牲农村，为了土地开发进行简单粗暴的征地。在“城镇化水平”不断提高的同时，对乡村发展形成了严重的忽视，“三农问题”日益严峻；对城镇化问题的复杂性缺乏足够的认识，“长期以来，将复杂的城乡建设与城镇化当作简单的经济现象或物质建设工作。用一个简单的目标来概括复杂的城镇化进程，或聚焦于某个问题、某一方面，复杂问题被简单化，造成顾此失彼，或只见树林不见森林的被动局面。”

《三期报告》提出对策：建设有秩序的、多中心的、相互协调、相辅相成的“城镇网络”、“交通网络”、“生态网络”、“文化网络”。“通过‘四网协调’，突出人居环境建设的质量，而不是数量；促进生态文明，而不是‘GDP文明’。”设立京津冀水源涵养区，设立滹沱河

—子牙新河等7个流域生态恢复区，为每个流域生态恢复区建立跨省市的协调机制，统筹水资源利用、污染治理、周边产业与城市发展等；区域联合行动，调整京津冀产业空间布局，减小区域性污染源，建立区域联防联控控制分区。

《三期报告》提出三个跨区域空间治理合作计划：

——以北京新机场为契机，京津冀共建“畿辅新区”。建议选择北京新机场周边北京、天津、河北部分地区，成立跨界的“畿辅新区”，疏解北京主城区功能，将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等迁至此处，结合临空产业和服务业，合理布局，使其发展成为京津冀新的增长区域，成为推动北京市、河北省、天津市发展的新引擎。

——以天津滨海新区为龙头，京津冀共建沿海经济区。坚持京津冀地区的“双核心”格局，提高天津滨海新区在贸易、金融等方面的区域服务能力，整合河北沿海临港工业，在京津冀滨海地区形成较为完善的世界级的现代制造业产业链；进一步加强天津国际航运中心和国际物流中心的战略地位，逐步提高天津港集装箱运输规模和效能，京津冀共同建设疏港交通网络，建设环渤海综合交通走廊。

——以河北省、北京、天津部分地区为重点，京津冀共建海河上游生态保护区、国家级生态文明建设试验区。建议在河北张家口、承德、保定，以及北京昌平、怀柔、平谷，天津蓟县等地划定适当地域设立国家级生态文明建设试验区，计划单列于中央政府重点扶持和政策支持的特殊区域，建立国家牵头的京津冀生态保护协调机制，实施长期的生态改善扶持政策。

建立区域协调发展机制仍被寄予厚望。《三期报告》呼吁，建立国家有关部委主导的跨省协调机制，研究确定跨省市的生态保护区、水源涵养区、环境治理区、文化遗产廊道、交通走廊和基础设施网络，进行协调与引导。

北京的“圈层蔓延”

2014年1月5日，“钟鼓楼片儿区关注团队”更新微博，以醒目的红色在一张平面图上标出了北京钟鼓楼地区已被拆除房屋的情况。“谨防春节拆房跟风！”一位网友发表评论。

2012年12月北京市东城区启动“钟鼓楼广场恢复整治项目”之后，几位城市规划研究者组成“钟鼓楼片儿区关注团队”，通过微博实时跟踪动态并发表评论，试图阻止当地政府将这一片古老街区的一部分拆建为广场。

北京在旧城之上建新城已持续了半个多世纪，“钟鼓楼广场恢复整治项目”是此种模式的最新版本。20世纪90年代以来，伴随着推土机朝着故宫方向加速掘进，北京的城市功能不断聚集于城市中心，大量人口被拆迁至郊区，城市的扩张呈现“单中心＋环线”的蔓延趋势，这被形象地称为“摊大饼”。

进城上班、出城睡觉，成为许多北京人的生活常态，交通大潮由此掀动。

2013年3月8日，北京地铁日载客1000万人次，创历史新高，且成常态。这意味着北京每个月的地铁载客量可达3亿左右，接近美国全国人口总数。

网上流传的“北京地铁生存手册”如此调侃地铁之挤：“人进去，相片出来；小麦进去，面粉出来。”

改变单中心城市结构及“摊大饼”扩张模式，是《北京城市总体规划（2004年—2020年）》（下称《总体规划》）承当的一项核心任务，后者提出，构建“两轴”（沿长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴）“两带”（东部发展带和西部发展带）“多中心”这一新的城市空间结构，改变单中心发展状况；加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构；疏解中心城人口和部分职能；重点保护旧城，坚持对旧城的整体保护；重点建设控制中心城向外蔓延的第二道绿化隔离地区。

2004年，清华大学建筑学院的研究表明，占北京规划市区面积不到6％的旧城区，房屋面积已由上世纪50年代初的2000万平方米，上升至5000万至6000万平方米，城市主要功能的30％至50％被塞入其中，使之担负着全市1／3的交通流量。

这意味着北京市欲改变单中心城市结构，就必须停止继续向旧城区集中功能，在此基础上，将中心区过度密集的功能向外围新城转移。

在这个意义上，《总体规划》提出的坚持对旧城的整体保护，已不再是单纯的保护历史文化名城之举—只有停止对旧城的大拆大建，才能使城市功能不再聚集于此，才有望疏解中心城的人口和功能，逐步改变单中心的空间格局，使外围新城建设获得支撑，防止中心城继续蔓延。

可是，《总体规划》的实施并不顺畅。2005年1月《总体规划》获国务院批复之后，北京市对旧城内被暂停的131片危改项目做出调整，决定35片撤销立项，66片直接组织实施，30片组织论证后实施。这些项目仍沿用高强度开发模式。

2013年2月，北京市城市规划设计研究院发布的《北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考》（下称规划院报告）指出，《总体规划》实施几年来，全市人口增量的60％，经济增量的73％，城镇建设用地增量的50％仍集中在以旧城为核心的中心城，中心城仍是全市人口和经济发展的主要承载区。

从中心城的人口规划目标来看，2004年至2010年，现状居住人口不减反增，达到1200多万，远远超过总体规划确定2020年850万的规划目标。在城市功能区建设方面，包括CBD东扩、金融街西扩在内的各类商务区不断扩大规模。

同时，大型医疗设施、高等院校、大型文化体育设施等优质公共资源通过扩建和新建的方式继续在中心城聚集，难以向新城有效疏解。2005年至2009年，大型医疗机构包括协和医院、儿童医院、宣武医院、人民医院等特大型医院依然在原地扩建或在中心城内选址新建，累计用地面积约60公顷。

高等教育和专科教育设施，包括北京外国语大学、北京科技大学、北京体育大学、北京中医药大学等，在中心城内新建或扩建，累计用地面积约110公顷；国家级大型文化体育设施包括国家博物馆、中国美术馆以及国家体育场等奥运体育设施相继在中心城选址建设。

中心城内既有的城市功能不断膨胀，使《总体规划》欲解决的单中心问题更加棘手。

据有关部门调查，2000年至2010年，北京人口增长的空间聚集与扩散并存。中心城的人口持续加密，三环路和四环路之间的人口密度增量最大，平均每平方公里增长近0.5万人；四环路和六环路之间人口进一步填充，共增长约420万，成为人口总量增长的主要区域，占总增量近70％。

北京城乡建设用地仍然呈现围绕中心城圈层蔓延的态势。2011年的卫星解译图显示，北京五环路之内的空间已被基本填实，“城市大饼”正在向六环路摊去。

前述规划院报告指出，作为控制空间形态的工具—绿化隔离地区的空间不断萎缩，实施难度越来越大。“新规划用地布局不断突破集中建设地区，新城与新城之间、新城与中心城之间的绿色空间不断被蚕食，造成绿色空间的连通性不够，结构破碎。”

与建设用地蔓延相伴的是居住空间的圈层外移。北京的住宅供应由中心城区沿环线不断向外围边缘集团和新城区域拓展，五六环之间是过去十年新增住宅的主力区域；从规划审批、北京市住建委新开工综合数据来看，2007年至2011年，85％的保障性住房位于五环路以外。

就业的中心城集聚特征明显。2004年至2008年就业增长的80％集中在中心城。面对中心城越发强大的吸附作用，外围新城的反磁力系统难以形成。2004年新城地区经济总量占全市的23.1％，2010年为24.9％，五年仅增长1.8％。

城市职住不均衡状况加剧。中心城人口呈现“中心城就业＋郊区居住”趋势，新城人口呈现“外地人就业＋中心城人口居住”趋势，这使得城郊之间的潮汐式交通越发汹涌。

有关部门的调查显示，北京早高峰进入四、五环路的交通出行量分别是离开四、五环路的2倍、2.1倍。其中，轨道交通不均衡性最为明显，分别达到4∶1、5.8∶1。

人口过快增长与资源承载能力之间的矛盾日益严重。2004年版《总体规划》指出：“根据预测，在考虑内部挖潜和南水北调入京等措施前提下，北京市2020年规划可供水资源量为54.2亿立方米／年。若以缺水国家以色列人均水资源340立方米／年测算，北京的水资源可承载人口约为1600万人；根据联合国教科文组织对世界多案例的统计分析，人均水资源量300立方米／年以上是保持现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准和可预见的经济技术水平，北京的水资源可承载人口为1800万人左右。”

这1800万人的控制目标仅过4年就被突破。

2000年至2012年，北京市常住人口增加了712万人，年均增加近60万人，相当于每年增加一个大城市。

有关部门的调查显示，近十年来，北京市以年均不足24亿立方米的水资源量支撑了36亿立方米的用水需求；人均用水量持续下降，1990年为373立方米、2000年为300立方米、2005年为225立方米、2010年为179立方米。北京市地下水的适宜生态埋深为8米左右，因严重超采，目前已达25米。

“不断增长的人口规模给首都生态环境带来极大压力，特别是水资源承载能力已经达到极限。”2010年11月，北京市人大城市建设环境保护委员会主任赵义就2004年版《总体规划》实施情况的评估工作发表意见，“1999年以来，北京地区连续干旱，为了保证城市发展，我市付出了巨大的水资源代价，水资源连续12年入不敷出，致使水库库存严重不足，地下水位持续下降，应急水源地连年超采，使水资源安全面临极大风险，特别是‘十二五’期间水资源的形势将更为严峻。”

面对越摊越大、越摊越沉的“城市大饼”，北京市规划部门的一位负责人2013年9月在清华大学召开的《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》学术研讨会上感叹：“摊大饼，在哪儿摊着呢，城市布局结构，两轴两带，就是为了不让摊大饼。其实是管制出问题了，不是你规划圈，是外面城乡接合部，你没管它，才摊了大饼，这个大饼没摊在我们的圈里，是管理问题。北京70％的外来人口都住在我们摊大饼的地方，没管制到的地方。我们大概有将近500万人，都住在城乡接合部，是管理问题。”

有关部门的调查显示，集体建设主导了北京城乡空间的蔓延。上世纪80年代以来，以农民增收为指向的乡镇工业小区、村级“工业大院”快速扩张，以乡镇和村为主体，出租土地缺乏管控，导致集体建设用地总量大、增速快。

2003年至2011年，北京市集体建设用地由842平方公里增加到1539平方公里，共增长697平方公里，年均增长87平方公里，增速是城镇建设用地的2倍多。

“集体建设用地失控，有一个因素不容忽视，就是在人口规模的预测上，规划与现实相差太大。”曾参加2004年版《总体规划》修编的中国城市规划设计研究院副院长杨保军对《瞭望》新闻周刊记者说，“按照2020年1800万人口的规划预期，北京市人口每年增长约20万人，每年增加城市建设用地约20平方公里就够了。可实际上，北京市每年人口增长约60万人，超出预期约40万人，这些人要生存，就需要每年额外增加约40平方公里的建设用地。可是，正规的渠道解决不了，怎么办？对他们来说，最有效的办法就是‘填缝’，在城乡接合部、在规划的绿地范围内用小产权房等方式获得生存空间。于是，规划全面失守。”

2003年，北京市着手总体规划修编的前期研究，这一年，北京市常住人口达到1456万人。当时，对2020年北京市人口规模的预测出现不同意见。一种观点认为，随着城市经济的发展和生产力水平的提高，北京市暂住人口的增长并非水涨船高，而是经过一段时间迅速攀升后将会逐步下降，这个转折点可能在2006—2008年间。因此，2020年的人口预测规模定为1600万—1650万，已留有足够的余地，可以不再大了。

杨保军所在的单位持另一种观点，他向《瞭望》新闻周刊记者介绍：“当时我们院预测，2020年北京市人口将达到2400万—2500万，这是根据现有的产业、政策、法规等因素分析得出的，如果你不希望达到这个规模，就得改变外部条件。”

《总体规划》的最后文本做出折中，提出2020年北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，并表示“考虑到人口流动以及其它不确定因素，本次规划的城市基础设施等相关指标暂按2000万人预留”。

这之后，人口的爆炸式增长到来了。

2008年奥运会如同一剂增长激素，使北京的城市规模迅速膨胀，不断透支“规划资源”。

有关部门的调查显示，2003年至2011年，北京市城镇建设用地增长280平方公里，年均增长35平方公里，远高于规划年均29平方公里预设；农村人口减少，但集体建设用地不减反增，同规划预设背道而驰。

外来人口对基础教育和医疗设施等公共服务设施的需求比重不断增加。2011年义务教育外来人口占38％。2006年至2009年，幼教适龄儿童40万人，其中外来人口占51％，而幼教设施容纳能力仅为22.6万人。

市政设施超负荷运转。目前北京市日产生活垃圾1.83万吨，设施总设计日处理能力1.27万吨，实际日处理1.74万吨。

“准备了一桌菜，却来了两桌客人。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成，如此形容北京市规划与现实的矛盾。

“总体规划编制从内容到方法都应该变一变了。”他对《瞭望》新闻周刊记者说，“否则，总是想控制这个规模、控制那个规模，最后什么也控制不住。其实，总体规划最应该研究的是如何避免最糟糕的情况，以及遇到最糟糕的情况如何应对。否则，一旦失控，就会乱了套。”

《总体规划》面临的困境，与体制相关。在现行编制框架内，规划人口与用地指标有着对应关系，规划人口越多，用地指标也就越多，后者正是地方政府“土地财政”的重要来源。

2004年12月20日，《瞭望》新闻周刊刊发《城市规划修编的圈地玄机》，对一些地方政府在城市总体规划修编中盲目扩大人口规模以期套现建设用地指标的情况予以披露。时任国务院总理温家宝对此做出批示，要求对新一轮城市规划修编必须及时进行正确引导，并制定严格的审批制度，尤其要有明确而有力的土地控制政策，合理限制发展规模，防止滥占土地、掀起新的圈地热。

在这样的情况下，中国城市规划设计研究院关于2020年北京市人口将达到2400万—2500万的预测，即使被北京市政府接受，也很难获得国土资源部的支持。

国土资源部一位官员向《瞭望》新闻刊记者介绍，2004年版《总体规划》修编中，北京市最初上报的建设用地规模为1800平方公里，国土资源部强烈要求控制在1600平方公里以内，北京市修改后提出1700平方公里，国土资源部仍坚持己见，最后通过的面积1650平方公里。

由于城市总体规划的修编存在着中央政府与地方政府的博弈，与“土地财政”高度关联，其编制的行政色彩难以去除。

在当前尚未开征不动产税的情况下，城市政府无法通过税收正常回收公共服务投入带来的土地增值，近郊农村的集体建设用地便成为集体经济组织或个人套现土地增值的“寻租”场所。

城市的税收过度依赖经济发展。北京作为首都城市，包括中央单位众多人口在内的粮油肉蛋等各种消费品财政补贴，以及包括城市基础设施在内的大量资金投入，主要由北京市财政负担。在这样的情况下，北京市必然倾向做大经济规模以获取更多的税收。

这一切，皆驱使城市成为地耗大户。

有关部门的调查显示，北京市工商用地两者总比重已达到22.9％，其中工业用地占19％，商业用地占3.9％，远高于国际大都市（包括大伦敦、纽约市、东京都、大巴黎地区，下同）5％至12％的工商用地总比重。

北京现状居住用地占总建设用地比重为20.8％，低于国际大都市30％至58.2％的居住用地比重；公共绿地比重为4.7％，低于国际大都市6.3％至38.23％的绿地比重。北京市与国际大都市在用地结构上的差异，与城市的收入结构相关。发达国家城市的地方税收，以不动产税为主体，形成“公共服务—不动产增值—不动产税增收—更好的公共服务”的良性循环。

而以做大经济规模为导向的地方财政，已将北京逼至临界点。

据有关部门预测，北京市如果再新增500万人口，则需新增500平方公里的建设用地，面积相当于现有中心城的中心地区（四环半以内）；公交出行日增加550万人次，相当于2008年大伦敦的出行总量；综合水务年增加6亿立方米需求，相当于南水北调供北京总量的43％；新增普通中学167所（30班制），新占地3.7平方公里；新增小学208所（24班制），新占地2.6平方公里。

“人口与产业的关系，就像鱼和鱼饵一样。”杨保军说，“你一边拼命地往这儿撒鱼饵，一边还不希望鱼过来，甚至还要把鱼赶走，这可能吗？”

“钟鼓楼广场恢复整治项目”代表了当地政府“把鱼赶走”的另一种方式。这个项目计划通过房屋征收，拆出一个大广场，并在征收范围之外，划出一个更大面积的搬迁区。

在过去的十多年里，北京市政府通过大规模旧城改造，将老北京的“鱼儿”不断驱往“圈层蔓延”的边缘。

已在这个城市积淀了三千多年的乡愁，渐渐地，被这一张大饼摊没。

“畿辅新区”悬念

筹备5年之久的北京新机场，2014年将在北京城市中轴线的南端，距离天安门广场约40公里的位置全面启动建设。

北京市有关部门发布上述消息时称，南中轴高速、场前联络线等外围配套基础设施建设也将同步实施。新机场的建设地点为大兴区礼贤镇、榆垡镇，将建设4条跑道和约70万平方米的航站楼。计划建成日期为2018年底。

2009年1月，国务院原则确定首都第二机场（即北京新机场）选址于北京市大兴区，机场一期建设用地跨越大兴区和河北省廊坊市。这对首都未来整体发展，乃至京津冀地区的城镇体系、空间布局、产业发展、基础设施建设等将产生重大影响。

“新机场向北进入北京的交通量最终将达到每天40万至50万人次，相当于北京天天都开‘上海世博会’。”2013年，有关部门完成的《北京新机场综合交通枢纽项目策划》指出，“这对于已经非常困难的北京交通资源来说，无异于雪上加霜。这就要求北京的部分出行需求必须向河北、天津疏散，以减少进入北京的交通量。”

2013年9月，吴良镛主持完成的《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》（下称《三期报告》）提出对策：以北京新机场规划建设为契机，京津冀共建“畿辅新区”，疏解首都政治文化功能。

这为持续了半个多世纪的北京城市空间结构的争鸣，写下最新篇章。《三期报告》指出，北京新机场必将进一步完善强化京津走廊，为北京城市功能和人口的疏解创造条件，特别是必将提升北京南部地区的基础设施水平，提供更多的就业岗位。同时，河北省中部的廊坊、保定地区也将由于新机场的建设运营，获得临空产业发展的新机遇。

“对于北京来说，中心城区人口规模和密度的持续加大带来的交通、环境问题，使得中心城区发展必须实施从市区转向区域的‘走出同心圆’战略。”《三期报告》提出，随着国家经济规模扩大和实现国家现代化的管理需要，在京的中央机构、央企、国家科研院所等建设需要也更加急迫，为了保证首都的政治中心和文化中心功能，需要在中心城区之外的地区寻找合适地点，安置新增、转移和扩建的国家机构和首都职能。

为此，《三期报告》建议选择北京新机场周边的大兴南部、廊坊市区、固安、永清、涿州、武清等地区，成立跨省市边界的“畿辅新区”，围绕新机场，将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等等迁至“畿辅新区”，结合临空产业和服务业，合理布局，使其发展成为京津冀新的增长区域，成为推动北京市、河北省、天津市发展的新引擎。

《三期报告》提出，“畿辅新区”是京津冀共同建设世界城市地区的发展地带，建议“畿辅新区”设立高层次的协调、指导机构，统筹确定土地开发、基础设施建设和生态环境保护的总体目标和战略。

在“共同构建多中心的‘城镇网络’”蓝图中，《三期报告》描绘了首都地区多中心的政治文化功能空间框架，建议根据区位条件、资源禀赋，在三个空间层次合理有序地布置首都政治文化功能。

第一层次，首都政治文化功能核心区。为北京六环路沿线以内的地区（半径15—30公里）。构建以天安门广场为核心，以旧城为载体，南北中轴线和长安街轴线构成的首都核心政治文化功能布局构架，布置国家行政、经济管理部门、文化中心等，集中体现首都作为国家政治和文化中心的形象。

第二层次，首都政治文化功能拓展区。为北京六环至涿密高速一线地区（半径30—70公里）。在这一范围内选择几处交通便利、自然生态环境较好的位置，由国家和京津冀共同建设首都政治文化功能新区，集中首都政治、文化功能多中心布局示意图。（来源：《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》，2013年）

首都功能新区选址建议。（来源：《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》，2013年）容纳部分首都行政办公、教育科研功能，为首都人口提供居住、游憩空间。

第三层次，首都政治文化功能延伸区。为涿密高速以外地区（半径50—300公里）。这一地区将在水资源、生态环境、农产品、能源、港口运输等方面，为首都功能的发挥提供支撑和保障。

《三期报告》认为，首都政治文化功能的拓展与空间布局调整，将是一个长期的过程。既要正视50多年来中央人民政府已形成的现实—行政用地既不能作重大搬迁，也不能原封不动地全部留在原地；要及时地、有效地、有步骤地“疏解”，分期分步地重构城市整体秩序。“这是一项复杂的系统工程，建议由中央成立特别战略小组先行慎重研究”。

行政中心作为首都城市功能的重中之重，其规划安排对首都城市空间的影响至为深远。

20世纪50年代，北京放弃了建筑与规划学家梁思成、陈占祥提出的在西郊木樨地一带建设新的行政中心以平衡全市发展的方案（下称梁陈方案），选取了苏联专家指导制订的以莫斯科规划为蓝本的单中心方案。此后，北京旧城被大规模拆除重建。

“我从美国归来，1951年初上班，那个时候，梁思成先生还在等梁陈方案的消息。”吴良镛，当年梁思成在清华大学建筑系的同事，向《瞭望》新闻周刊记者回忆，“当时已经预料到不会有任何结果，我听到了一些风声，就带着学生做了一个补充方案，把天安门广场又规划了一下，但重点还是放在西郊木樨地一带。”

这个补充方案的尺度大于梁陈方案，南起丰台火车站，北至圆明园，形成一条大轴线。“这样，新城的气象就出来了，这样的方案可能更容易得到采纳。”吴良镛说，“我向梁思成先生做了建议，后来北京市副市长薛子正看了方案，认为很好。可最终不了了之。方案还做了模型，可惜后来在‘文革’中全部被毁。”

此后，让北京“走出同心圆”成为吴良镛的一大心愿。

“文化大革命”结束后，北京市开始考虑重新编制城市总体规划。1979年8月，吴良镛在北京市科协作题为《北京市规划刍议》的发言，对“彻底改造”旧城区提出批评，疾呼：“为古建筑请命！”“试想如果照有的报上所宣传的北京‘现代化’城市的‘远景’所设想的那样：‘将来北京到处都是现代化的高层建筑，故宫犹如其中的峡谷’，那还得了！”

吴良镛指出，当时北京市的规划设想仍然是以大的旧市区为核心，以同心圆式向外发展，如果不采取真正极为强有力的措施，将来很可能发展连片，要趁还没有形成“铁饼一块”的时候，赶快采取措施。

他认为，北京旧城已过于拥挤，必须疏散功能，把北京发展为多中心的城市，即在旧城外选择适当的位置，建设有充分就业机会的新中心，使工作、生活相对平衡，尽量减少全市性的公共交通量，减轻市中心的压力。

1999年，吴良镛拟就世界建筑师大会《北京宪章》，并在大会上作了关于“大北京规划”的报告。此后，在国家自然科学基金与建设部的支持下，吴良镛主持完成《京津冀北（大北京地区）城乡空间发展规划研究》（即《一期报告》），提出必须改变北京“摊大饼”发展模式，直接推动了2004年版《北京城市总体规划》修编。

北京的城市结构要从单中心转变为多中心，这被写入总体规划修编的前期工作—2003年中共北京市委、市政府组织起草的《北京城市空间发展战略研究》的文本之中，在新中国首都发展史上，这样的官方表述还是第一次。

这一关键性判断，使得此次总体规划修编成为北京城市发展史上令人瞩目的事件。

“2004年4月，我应邀参加了北京市政府举办的规划修编座谈会，在四位专家中被安排在第一个发言。”肖金成向《瞭望》新闻周刊记者回忆道，“我说，单中心摊大饼已不可持续。这时，市领导插话，说我们搞了十几个新城，不就是多中心吗？我说，这只是一个举措，但效果不好，因为北京的发展态势如同瓢泼大雨，那十几个新城，也就是十几个碗、十几个盆，用它们来接是接不住的，得搞一个‘密云水库’来接。就是说，要建一个新区，让它能够装几百万人，可能一个还不够，得搞两个。”

肖金成认为，多中心的中心不是功能区的概念，它是跳出主城区之外独立的新区，必须有重点地发展。“市领导对我的观点没有提出异议。”肖金成回忆，“我接着说，北京有着1.6万多平方公里的面积，不是不能发展第二产业，如果没有工业，财政会受影响。但是，不能在昌平等上风上水的地方搞，应该集中在东南方向，在京津城市发展轴上的亦庄搞。”

这之后，肖金成接受北京市委托，领衔产业布局规划研究，历时两月完成报告，其中提出“工业外移、双雁齐飞”战略，认为北京应该像上海开发浦东那样，将工业区集中于东部和东南部，以亦庄、林河为中心，如同双雁齐飞，形成北京经济发展的集中和强势区域。

“我们提出，应该把这两个新区建设成交通更便捷、设施更完善、环境更优美、经济更繁荣的地方，轨道交通要跳出去搞，把这两个新区直接贯通，这样才能形成强大的反磁力系统，吸引产业与人才集中于此，实现变单中心为多中心的目的。”肖金成说。

就在这项报告完成之际，一场围绕中央行政功能是否需要在空间上进行调整的学术争鸣以公开方式展开。

2004年7月，时任中国城市规划设计研究院副总规划师的赵燕菁在《北京规划建设》杂志上发表文章《中央行政功能：北京空间结构调整的关键》，指出：“由于历史原因，中央政府一直占据着北京主城最核心的位置。中央行政职能不仅在数量上，而且在质量上对北京城市结构也有着无与伦比的影响力。很多人不会相信北京可以在不涉及中央行政功能空间调整的条件下，实现城市结构的转移。”

北京工业大学的调查显示，2004年在北京，仅中央机关马上需要的用地，加起来就有近4平方公里之多。4平方公里，相当于5个半故宫的占地面积。北京中心城区的规划空间容量已趋于饱和，中央企事业单位及其附属功能的占地高达170多平方公里，多集中在四环以内。在这一范围，减去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关，而北京市政府相关的占地只有中央的1／10左右。

面对这样的现实，赵燕菁提出，以中央行政办公为核心的部分“首都职能”应当是此次空间调整的重点，建议在北京通州长安街延长线方向发展新的中央行政办公区，这有利于行政职能的分期迁移和水平分工，而且，外迁机构的级别要尽可能高。

2004年10月，吴良镛在“部级领导干部历史文化讲座”上建议：“旧城行政办公应适当迁出，集中建设，并为旧城‘减负’。中央国家机关及北京市机关可起带头作用。”

他同时提出了一个跟进的策略：“旧城功能调整与新城建设规划应配套进行，旧城服务设施应疏解到新城的中心，推动新城的发展。北京市政府机关作为表率可率先迁出旧城，避免旧城内单位的‘观望’现象，带动修编后的规划实现。”

吴良镛没有明说要迁到哪个新城，但在《北京城市空间发展战略研究》所设计的“东部发展带”中，只有通州被明确安排了行政职能。建设“双雁齐飞”的产业新区和新的中央行政区的建议，未被写入2004年版《北京城市总体规划》的最后文本。

《总体规划》的最后文本确定了分散式的产业布局：“完善以中关村为核心的一区多园式的高新技术产业布局结构。进一步整合现有各级开发区，引导工业企业向工业园区集中。与新城建设相结合，集中建设电子信息产业、汽车制造业、光机电一体化、生物医药等产业基地。注重发挥产业基地的辐射带动作用，促进周边地区相关产业的发展。”

在行政区规划方面，《总体规划》的最后文本提出：“保证党中央、国务院领导全国工作和开展国际交往的需要，调整优化中央行政办公用地布局”，。

“在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地”预留行政办公用地与外迁中央行政功能，是意义不同的表达。虽然“预留”可被解读为存有“外迁”的余地，但在赵燕菁看来，城市结构调整的机会一旦失去就难以追回。“城市的快速发展期是调整城市结构的最佳时机。”他对《瞭望》新闻周刊记者说，“单中心城市结构易推高房价，在这个时候调结构还有利于避免房价过快增长，保持城市的竞争力。如果等到快速发展期结束时再来调结构，就可能引发不动产价格震荡，危及整个信用体系的安全。”

2004年版《北京城市总体规划》确定发展11个新城，并提出重点发展东部的三个新城—通州、亦庄、顺义。“当时我就说，发展新城，如果集中搞一个肯定成功，搞两个还有可能，一下子搞三个，甚至是三个以上，就不可能成功了。”杨保军对《瞭望》新闻周刊记者说，“你搞那么多新城，表面上看，各个区县都照顾到了，但合起来看，无法达到调整城市结构的目的，反而会摊更大的饼。”

“也不能说我们的建议一点也没有得到采纳。”肖金成说，“《总体规划》最后确定的三个重点发展的新城，与我们提出的应该集中力量建设的两个新区，在空间上有重叠之处。但是，力量分散了。”

在三个重点发展的新城中，赵燕菁期待被设为中央行政新区的通州被预留了100万人口规模的发展空间，它的规划功能与中心城同构，面对中心城“一饼独大”的竞争，迅速成为接纳中心城外溢人口的超大“睡城”。

“无论是1992版总体规划的14个卫星城，还是2004版总体规划的11个新城，在空间布局上均以天安门广场—南北中轴和长安街的交点—为中心‘向心围合’布局。”2013年2月，北京市城市规划设计研究院发布的《北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考》指出，“在这种空间结构下，任何外围的环绕、均衡、分散发展都会进一步强化单中心的结构。”

这份报告同时指出：“在全市统筹协调力度不足、区县经济分散发展的背景下，这些年投入的经济社会要素（包括中关村国家优惠政策）在空间上过分分散，目前全市规划有各类产业功能区120多个，其中国家级开发区3个、市级16个，颁布的市级文化创意产业集聚区30个，商务金融区21个。这些产业功能区围绕中心城布局分散，发展重点不集中，不但不能推动空间结构的战略调整，反而会进一步强化中心城一心独大的地位。”

“我赞成集中力量建设‘畿辅新区’，这可能是北京调整城市结构的最后机会了。”杨保军对《瞭望》新闻周刊记者说，“那里靠近机场，完全可以把为全国和为国际交往服务的部分中央职能转移到那里，随着中国综合国力的进一步增强，处理国际事务增多，那里还能够为国际机构的进驻提供空间。”

“我很担心，如果选在正南方向的新机场附近搞，而不是选在东南方向的京津塘发展轴上搞，会不会使得北京的南部地区也连成一片，把大饼摊到河北固安？”肖金成说，“另一个担心是，北京的生态已经很脆弱了，如果新区再聚集产业和人口，北京市的生态会不会更加恶化？交通会不会更加拥堵？”

原载于《瞭望》新闻周刊，2014年1月20日第3期。