《改革开放口述史》

关于1982年宪法的起草过程

王汉斌

我国现行宪法是1982年根据党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策，适应新时期政治、经济、文化、社会发展的需要制定的。在起草这部宪法过程中，中央政治局和中央书记处专门召开过八次会议讨论，宪法修改委员会召开过五次会议修改，其中三次是逐章逐节逐条讨论修改，并在全民中进行了四个月的讨论，才提请五届全国人大五次会议审议通过。邓小平同志亲自指导了这次修宪工作。他高瞻远瞩，深思熟虑，果断地提出修改宪法的建议，对新宪法起草过程中遇到的重大问题，特别是国家体制方面的一系列问题，都及时、明确地提出意见，对这部宪法的制定起了决定性作用。

邓小平提出全面修改宪法

新中国成立以后，在不到30年的时间里，先后搞了三部宪法，还不包括新中国成立前夕制定的起了临时宪法作用的《共同纲领》。1954年制定的新中国第一部宪法，是一部比较好的宪法。1975年又制定了第二部宪法，这是“文化大革命”的产物，存在严重问题。粉碎“四人帮”后，很快又制定了第三部宪法，即1978年宪法。1970年有关单位起草写有林彪是副统帅和接班人的宪法，如果林彪不出事，那部宪法也很可能会出台的。

党的十一届三中全会后提出对1978年宪法进行全面修改，主要是因为它已经不能适应新时期的需要。由于制定这部宪法时受历史条件的限制，还来不及全面总结新中国成立以来社会主义建设的经验教训，也来不及彻底清理和消除“文化大革命”中“左”的思想影响，以致在这部宪法中还保留着一些错误的说法，如继续肯定“文化大革命”，坚持以“无产阶级专政下继续革命理论”为指导等。这表明，它是存在严重缺陷的，显然与党的十一届三中全会制定的路线、方针、政策和国家的现实情况很不适应，而且越来越不适应。所以，对这部宪法进行全面修改，是新时期政治、经济、文化、社会发展的必然要求。

在对1978年宪法进行全面修改前，做过两次局部修改。第一次是1979年重新修订地方组织法时，根据各方面、各地方提出的取消“革命委员会”、恢复人民委员会、设立地方人大常委会等问题，彭真同志向中央写了请示报告，提出三个方案：一是用立法形式把“革命委员会”体制固定下来。这样做，不赞成的人可能很多。二是取消“革命委员会”，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了“革命委员会”，但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会（包括省长、市长、县长等职称），这个方案可能比较好些。三个方案究竟采用哪个？请中央决定。邓小平很快批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”中央政治局常委会讨论同意后，五届全国人大二次会议按邓小平批示的原则修改了宪法和地方组织法等，规定县级以上地方各级人大设立常委会，并根据全国人大常委会组成人员和全国人大代表的意见，将“革命委员会”改为人民政府等。

第二次是在1980年。当时的背景是：一些人动不动就用“文化大革命”中惯用的方式贴大字报，特别是北京“西单墙”一度大字报贴得很多，引起严重的思想混乱和社会动荡。邓小平提出，要取消1978年宪法中关于“四大”（大鸣、大放、大辩论、大字报）的规定。他指出，“四大”只能助长动乱，只能妨碍四个现代化，也只能妨碍民主和法制，作为一个整体来看，从来没有产生积极的作用。因此，修改宪法这一条，“在保障国家政治生活的安定方面，也是一个很重要的问题”。当时，我们还到“西单墙”去看过大字报，确实乱得很！由于按照1978年宪法的规定，不能禁止“四大”，彭真想了一个办法：由北京市“革命委员会”发一个布告，宣布不能在“西单墙”贴大字报，划出一个偏僻、人少的地方贴，第一步先这么做。但是，当时形势紧迫，还是取消它为好。邓力群让我起草中共中央关于修改宪法、取消“四大”的建议。我们起草了稿子后，由邓力群交给胡乔木审阅修改。1980年2月，党的十一届五中全会决定向全国人大建议，取消1978年宪法第四十五条中关于公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”的规定。五届全国人大常委会第十四次会议讨论了这个建议，认为取消“四大”符合全国人民的意愿，遂向五届全国人大三次会议提出修改宪法这个规定的议案，并于1980年9月10日获得通过。

附带说明一点，关于取消“四大”，有的同志解释说是禁止“四大”。我认为，不能这样解释，只能说是不提倡“四大”，因为没有明文规定禁止。实践证明，“四大”在历史上没有起过什么好的作用，不应受法律保护。

这两次对1978年宪法作局部修改，都是邓小平亲自作的决策，解决了当时迫切需要解决的问题。但党中央和邓小平仍然认为，这样修改还是不能从根本上解决问题，有必要进一步全面修改1978年宪法。

1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上讲话，全面、系统阐述了党和国家领导制度改革的问题。他提出，中央正在考虑进行的重大改革，其中一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。他说：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”邓小平这个讲话，实际上为起草1982年宪法确定了重要的指导思想。

成立宪法修改委员会

我国1954年制定宪法时，由中央人民政府设立宪法起草委员会，毛泽东任宪法起草委员会主席，委员中包括了共产党、各民主党派和无党派的代表人物。1975年修改宪法，宪法修改起草委员会由当时的中央政治局委员、候补委员和各省、自治区、直辖市党的核心小组负责人组成。1978年修改宪法，虽然成立了一个宪法修改委员会，但成员全部是中央政治局委员、候补委员，实际上还是党中央直接提交全国人民代表大会。当然，在起草过程中，也征求了各方面的意见。

这次全面修改1978年宪法，是由全国人大决定成立的宪法修改委员会主持修改的。

1980年8月30日，中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。这个建议是我主持起草的。建议说，1978年五届全国人大一次会议通过的宪法，由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化，许多地方已经很不适应当前政治经济生活和现代化建设的需要。为了完善无产阶级专政的国家制度，发展社会主义民主、健全社会主义法制，巩固和健全国家的根本制度，切实保障人民的权利和各民族的权利，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面，充分调动一切积极因素，发挥社会主义制度的优越性，加速四个现代化建设事业的发展，需要对宪法作比较系统的修改。中共中央建议全国人大成立宪法修改委员会，主持宪法的修改工作。9月10日，五届全国人大三次会议通过决议，同意中共中央的建议和中共中央提出的宪法修改委员会名单，决定由宪法修改委员会主持修改1978年宪法，提出修改草案，由全国人大常委会公布，交付全民讨论，再由宪法修改委员会根据讨论意见修改后，提交本届全国人大四次会议审议。

宪法修改委员会由叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员，103名委员中有中央政治局、中央书记处的全体同志，全国人大常委会副委员长、国务院副总理、全国政协副主席和各民主党派负责人、无党派的代表人士等。邓小平在审阅宪法修改委员会名单草案时批示：“宪法修改委员会名单我同意陈云同志意见。党内人士的比例三七开或四六开均可考虑。”宪法修改委员会是一个代表性很强的权威机构，它对全国人大负责，任务是向全国人大提出宪法修改草案。

1980年9月15日，宪法修改委员会召开第一次全体会议，叶剑英主持并讲了话。他说，这次修改宪法要认真总结新中国成立以来历次修改宪法的经验，一定要从我国的实际出发，以我国自己的经验为基础，同时也要参考外国的尤其是社会主义国家的宪法，吸收其中好的东西。我们要努力做到，经过修改的宪法，能够充分体现我国历史发展新时期全国各族人民的利益和愿望。

这次会议决定设立秘书处，负责宪法修改的具体工作。胡乔木任秘书长，副秘书长有吴冷西、胡绳、甘祠森、张友渔、叶笃义、邢亦民和我。还请了钱端升当顾问，王力、吕叔湘当语文顾问。当时，胡乔木的主要精力放在起草党的若干历史问题的决议上，秘书处的具体工作主要是胡绳抓，我一直从旁协助，张友渔、叶笃义经常来，吴冷西不久就调到广东工作去了。