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《党政干部关注的国际问题》

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【精彩书摘】

美国再平衡战略下的内政与外交

2012年1月5日,美国国防部公布了奥巴马总统授权、名为《维持美国的全球领导地位——21世纪国防的优先任务》(Sustaining U.S. Global Leadership:Priorities For 21st Century Defense)的新版安全战略。该文是奥巴马总统第一任期最后一份安全战略,也奠定了其第二任期的全球军事与安全战略,因此被认为正式确立了“战略东移”的大构想。此后,“再平衡”成为奥巴马政府第二任期对外政策的代名词。两年多来,奥巴马总统的“再平衡”战略取得了一定成效,但并未如其所愿完全顺利实施,迄今为止也没能产生预期的巨大效果。事实上,民主党在中期选举中的落败已经给奥巴马最后两年执政敲响了警钟,他需要认真考虑能给美国和世界留下什么样的政治遗产。

一、美国经济回升加速,对世界经济的影响力增强

“再平衡”战略的主要目的之一在于实现美国国内债务结构平衡,特别是增强未来经济实力。2008年次贷危机爆发,并演变成席卷全球的金融危机。美国经济也骤然恶化,2009年国内生产总值萎缩2%,从2008年的14.7万亿美元下降到14.4万亿美元。失业率从2007年年初的4%多陡然急升到2009年最高接近10%。为了振兴经济,美国政府连续四次推出“量化宽松”政策,同时开启“再工业化”进程。经过数年的努力,美国经济已经逐渐摆脱萧条,从金融危机的打击下逐渐恢复实力。

量化宽松政策是中央银行为了刺激经济,在常规货币政策不起作用的时候采用的一种非常规货币政策。中央银行通过从商业银行或其他私人机构中大量购买金融资产,提高这些资产价格以提高市场的货币供给,刺激消费,实现一定程度的通货膨胀(一般为2%)。该政策能够给经济运行注入大量流动性,以缓解金融危机带来的通货紧缩。大规模的美元贬值和流动丰富了世界范围内的资本市场,使一度由于金融危机而停滞的投资再度成为拉动经济增长的重要驱动力。同时,美元贬值使美国商品在国际贸易中更富有竞争力,为再工业化创造了外部需求。第一任内,奥巴马政府就先后推出“买美国货”、《制造业促进法案》、“五年出口翻番目标”,以及“促进就业措施”等一系列政策措施及战略部署。作为一项国家战略,再工业化着力于扶持国内制造业复苏,吸引制造业从国外回归。此外,以科技创新为驱动的新科技革命也在迅猛发展,无人机、3D打印、云技术、大数据等产业的发展正在构建新的经济增长点。同时,页岩气革命的发生大大拉低了美国产业的能源成本,使大多数发展中国家的人力资源成本优势在新一轮贸易竞争中逐渐失去往日的光彩。

次贷危机以来,世界政治经济发展不平衡的现象越来越严重,总体表现为“东升西降”。一批发展中国家群体性崛起成和以美国为首的西方发达资本主义国家实力相对下降,成为本世纪初的鲜明特色。自上世纪70年代布雷顿森林体系崩溃以来,美国霸权衰落的声音再次成为媒体和学界的新宠。但随着美国经济实力恢复,这种判断显然过于夸大了西方的衰落和东方的崛起,而且过于武断地将危机后的表象当作长期趋势。事实上,2010—2013年美国国内生产总值从14.96万亿美元增长到16.77万亿美元,平均年增长率达到3.85%,大大高于同期世界平均水平(约为2.4%)。2014年第三季度甚至高达5%,大大高于其他发达国家增长速度。失业率也持续下降,在2014年末降至6%以下。美国再一次稳固了在世界经济舞台上的地位。曾经坚持美国霸权衰落论的学者也不得不改变观点,“第三次工业革命及其经济与科技效应也将引起国际政治关系与国际格局发生重大变化,目前方兴未艾的‘西降东升’国际大趋势有可能逆转。”在这种情况下,2014年10月29日美联储宣布退出量化宽松政策。

对新兴经济体来说,美国退出量化宽松政策可谓喜忧参半。在四轮量化宽松政策中,美国联邦储备银行累计购买4.5万亿美元金融资产。考虑到金融杠杆带来的乘数效应,实际上创造了远高于4.5万亿美元的流动性。当美国退出量化宽松政策时,最直接的影响就是这些巨量资本也将从市场退出,必然带来与量化宽松政策相反的作用。从积极意义来看,量化宽松退出有利于平息各国之间的货币战争,缓解全球竞争性的货币贬值,从而降低通货膨胀压力,减轻各国外汇储备中的美元资产缩水压力。同时,国际大宗商品价格也会因此而降低,对于原材料进口国来说可以降低经济运行成本。

但是量化宽松政策的退出同样会带来巨大的隐患。首先,量化宽松退出使美元利率趋于上行,导致美元资本向美国回流。这对严重依赖资本流入的新兴国家经济来说,会出现大量资本外流,投资下降,货币贬值以及严重的通货膨胀或紧缩。这必然会拖累这些国家的经济复苏进程,甚至有可能引发新一轮金融危机。其实,自美联储退出量化宽松政策正式实施以前,仅仅是可能退出的消息就已经带来严重的溢出效应,在诸多新兴国家经济中有所体现。根据资金流向监测机构新兴市场基金研究公司(EPFR Global)数据,截至2014年2月12日之前一周,专注于新兴市场投资的基金资本净流出高达30.5亿美元。这意味着新兴市场基金已经连续16周出现了净流出,累计资本流出366亿美元。自量化宽松政策退出以来,亚洲新兴市场基金撤资速度加快,截至1月7日总额达到131亿美元。2014年最后一周亚洲新兴市场基金的资金净流出规模为22亿美元。其次,这些国家的货币也纷纷出现大规模贬值,利率快速上升,资产也遭到抛售。2014年1月份,受美联储QE退出计划影响,包括土耳其里拉、阿根廷比索、俄罗斯卢布及南非兰特在内的汇率全数重挫。随后,南非、印度、土耳其央行相继无预警升息。全球金融市场进入避险模式,即出售新兴市场资产,买入美元资产或者已经超跌的黄金。新兴货币在此过程中遭遇大幅抛售,渐趋失控。彭博统计显示,2014年以来,全球最主要的24个新兴市场货币中,仅人民币对美元升值,其余全线贬值。第三,资源出口国和进口国遭遇通货膨胀和紧缩之苦。为应对本币暴跌、通胀和资本外逃,多个严重依赖资源出国的新兴经济体央行集体加息。巴西基准利率一年内从10%提高到11.75%。俄罗斯则因为乌克兰危机和国际油价下跌问题,利率已经提高到惊人的17%。委内瑞拉甚至已经突破19%。相反,对于依赖资源进口的国家来说,通货紧缩成为主要问题。量化宽松时期实施的扩张性投资项目面临资金链断裂,积累的大量政府债务进一步恶化了投资前景。中国、印度在2014年第四季度分别调低银行基准利率。第四,大宗商品价格下降,对于严重依赖能源或矿产等大宗商品出口的国家来说,国家财政收入受到严重影响,如委内瑞拉、巴西、俄罗斯等国。巴西政府试图提高公交票价以减轻财政负担的举动引发全国诸多城市的大规模民众骚乱。

货币刺激政策的推动使人们一度恢复了对全球经济增长乐观的信心,但随着美国终止量化宽松政策和多个国家刺激政策逐步退出,市场悲观情绪增加。发展中国家的经济下行压力增大,甚至存在进一步恶化可能,拖累世界经济的整体复苏。世界银行预测,2015、2016年广大发展中国家的经济增长对全球经济增长的贡献将从2013年的60%,下降到50%左右。

二、TPP和TTIP意在重塑地缘经济格局,谈判进展不大

2009年11月奥巴马总统在首次亚洲之行中,宣布加入“跨太平洋合作伙伴关系”(TPP)谈判。随后,美国新任贸易代表柯尔克(Ron Kirk)在12月14日向国会确认了这一点,致力于建立一个“高标准、涵盖广泛的区域性合作协议”。2013年2月12和13日,奥巴马总统与欧盟委员会主席巴罗佐分别先后宣布美国与欧盟展开谈判,以建立更加广泛的自由贸易协定,即“跨大西洋贸易与投资伙伴关系”(TTIP)。TPP和TTIP从太平洋和大西洋两个方向入手,是美国“两洋战略”在经济领域的体现,一旦成功必将成为美国建立新型贸易标准和塑造未来贸易格局的重要工具。地缘政治学家斯皮克曼认为欧亚大陆的两端作为边缘地带是世界上最具权力潜质的场所。从直观来看,这两项贸易倡议具有非常强烈的战略意义,维护美国在地缘经济领域的霸权利益和地位,同时兼具排挤和遏制中国的明显意味。

美国高调宣布加入并推动TPP之后,此前一度停滞的亚洲地区经济合作谈判立刻开始出现启动迹象,表现出美国主导谈判议题和未来走向的强大能力。推动TPP是奥巴马政府在贸易领域的重点议程,美国高层在不同场合曾多次明确表达了美方的这一战略意图。从战略上来讲,美国推动TPP是为其“重返亚太”的全球战略服务,是“再平衡战略”的重要支撑。基辛格在《论中国》一书中指出:“美国的一个明确方案是在遏制中国,或者组建一个民主政权集团进行意识形态圣战的基础上组织亚洲。这是不太可能成功的——部分原因是中国是它的大部分邻国的不可或缺的贸易伙伴。”TPP一旦成功,必然会重新塑造亚太地区的贸易格局,有助于加强成员国之间,特别是与美国之间的贸易关系,影响中国与其邻国之间的贸易关系。从战略理论上来讲,TPP的成功必然会削弱中国在亚太地区的地缘经济优势,甚至成为美国围堵中国的经济手段。至于大西洋地区的TTIP,其核心内容与TPP如出一辙,其特征是封闭与排他性,基础是政治战略考虑,目的无非是通过政治手段重建规则,守住与维护美国和西方国家在当今世界秩序中的既得利益。欧洲是传统的现代国际政治经济中心,只是在二战之后才逐渐让位于北美,但依然是世界上最为发达、文明和强大的区域之一。TTIP如果能够最终实现,那么将成为世界上最大的区域性自由贸易区域,占世界国内生产总值的比例将高达46%。如此规模的自贸区必将为美欧经济的进一步繁荣注入活力,创造更多的就业机会。事实上,美国政府把TTIP看作TPP在欧洲地区的姐妹篇,1 目的都在于引领世界贸易、投资规则制订。这不仅可以重新树立西方世界在经济领域的领导权,而且进一步稳固双方在政治领域的互信与合作。因此,TPP和TTIP的谈判尽管主要致力于消除两大市场的贸易障碍,促进欧美共同发展,但其战略意义早已超越经济本身。

不过目前来看,无论是TPP还是TTIP谈判依然进展不大。自2010年第一次谈判以来,TPP谈判已经举行了20轮谈判。尽管2013年奥巴马表示希望在当年内结束谈判,但依然未能达成协议。最新一轮谈判2014年7月3至12日在加拿大渥太华举行。TTIP谈判也未能按计划于2014年底结束谈判。原因类似,主要有两个:首先,各国无法在一些具体条款上达成一致。维基解密揭露,美国与其他谈判国的立场差别非常大,特别是在知识产权保护和农业市场开放等领域分歧非常严重。一份解密文件显示美国给各谈判国施加了“巨大压力”。澳大利亚坚定地反对美方提出的有关知识产权保护、平行进口和版权侵犯的定罪等问题的提案。有消息称,美国的提案包括延伸专利权的适用范围,降低药品专利的门槛,使手术治疗也可以专利化,延长专利和著作权期限等。该提议遭到诸多国际组织和知名学者的反对。日本和个别欧洲国家无法在开放农业市场问题上与美国达成一致。

其次,奥巴马政府尚未获得国会的“贸易促进授权”(Trade Promotion Authority)。“贸易促进授权”又称“快速审批权”,是指国会授予总统与其他贸易伙伴国谈判并签署新贸易协定的权利,国会对这些贸易协定要么批准,要么否决,不能修改其内容。这项权利对于奥巴马开始TPP和TTIP谈判至关重要。目前各方所有谈判是在假定奥巴马总统会获得该授权的前提下进行的。问题是一旦谈判达成,如果最终美国国会又不通过,那么其他谈判国为达成协议所做出的让步将付之东流。这很可能会导致重新谈判,迫使其他谈判国付出更多让步。因此,在奥巴马政府获得该授权之前,其他谈判国不太愿意亮出底牌,导致妥协难以达成。事实上尽管受到共和党的支持,但2014年1月16日奥巴马在国会寻求该授权的努力却被民主党议员所终结。“TPP和贸易促进授权之间的关系对华盛顿来说有点儿像‘鸡生蛋还是蛋生鸡’的问题。国会需要通过该授权,才能将TPP谈判付诸实践,但奥巴马政府则需要赢得有利的TPP条款,才可能获得国会的授权。”2015年中期选举使共和党同时成为参议院和众议院多数党,也许奥巴马获得该授权的概率多了一些。总体来看,TPP和TTIP谈判在美国国内和谈判国之间都遭遇了严重挑战,各方分歧无法轻易弥合,短时间内看不到达成协议的迹象。这无疑大大削弱了美国“再平衡”战略在地缘经济领域的影响力。

此外,TPP和TTIP谈判都是精英主导的封闭式谈判,谈判内容和过程并不实时对外公布。换句话说,无论是美国国会还是欧洲议会或谈判国国会,对于谈判进程都没有实质性影响力。这种秘密外交模式已经引起广泛的争议,要求增加谈判透明度的声音越来越强烈。

在奥巴马政府最后两年中,可以预见TPP和TTIP谈判一定会加速进行。根据当前的国际政治经济形势,最终达成协议的可能性很大。

三、欧洲依然是“安全消费者”,制约美国战略重心东移

美国实施“再平衡”战略的另外一个原因是,奥巴马认为“大多数欧洲国家已经是安全的生产者,而非消费者(Producers of Security rather than Consumers of it)”。自1648年《威斯特伐利亚合约》签订以来,欧洲一直在现代国际关系体系的权力中心以及安全重灾区,不仅诸多转折性战争发生在这里,而且是两次带来数千万人死亡的世界大战的策源地和主战场。因此,长期以来欧洲是世界安全的“消费者”。这也成为美国在欧洲保持大规模政治与军事存在重要原因,以超强的实力遏制任何国家对该地区安全与稳定形成威胁。随着冷战结束和苏联解体,欧洲在经历过90年代中期短暂的民族分裂与冲突后,越来越走向统一,也没有任何一个国家有意愿和能力在传统安全领域挑战整个欧洲。无论是欧盟还是北约都开始了大规模东扩。欧洲国家的军事力量在海湾战争、南斯拉夫战争、阿富汗战争和伊拉克战争中,成为美军的重要支持者。在2011年3月针对利比亚展开的“奥德赛黎明”空中打击任务中,法国的积极性甚至超过美国。欧洲一改在伊拉克战争中与美国作对的政策,以实际行动向美国的外交政策靠拢,即不惜以武力介入来实现它们所希望的政权更替。美国和欧洲的盟友关系进一步得到加强,而且双方的外交政策也趋向一致:积极输出民主价值观,必要时使用武力。正是在这个意义上,美国认为欧洲已经成为“安全的生产者”。因此,欧洲被美国视为一个可以“收缩资源的区域(Resource-constrained Era)”,即使面对宿敌俄罗斯,奥巴马也认为可以继续与之建立基于共同利益的更紧密关系,甚至鼓励俄罗斯在诸多事务上作出贡献。

然而,不到一年时间,欧洲的地缘政治格局就发生了剧烈变化。在围绕倒向俄罗斯还是欧盟的问题上,乌克兰内部爆发了严重分歧,整个国家被撕裂,东西部民众兵戎相见,引发了美欧与俄罗斯之间的激烈对抗。面对北约与欧盟势力范围的步步东扩紧逼,俄罗斯被迫不断收缩自己的势力范围,但最终在乌克兰停住了后退的脚步,露出北极熊的尖牙利爪。俄罗斯不仅首先策动克里米亚人通过公投并入俄罗斯,而且派遣或默许军事志愿者进入东部乌克兰,与当地寻求独立的反政府武装并肩作战。同时,俄罗斯不断通过军事演习和动武授权等方式显示其强硬态度,目的在于明确告诉美国等西方国家,该地区涉及俄罗斯的核心战略利益,不容他国染指。

相反,美欧显然低估了俄罗斯捍卫地缘核心利益的决心,对俄罗斯的强硬始料未及。在乌克兰,由于地理上临近,俄罗斯拥有相对于北约组织更为强大的军事力量。而北约的作战部队主要部署在法德等国家,同时由于牵扯一系列国际法问题,根本无法迅速进入乌克兰。虽然在克里米亚危机出现后,多家媒体曾一度传出美国航母编队向黑海开进的消息:包括“乔治·布什”号核动力航母、3艘核动力潜艇和16艘其他军舰。但根据黑海海峡通行的蒙特勒国际公约,美国航母编队没有权利通过该海峡,除非美俄之间宣战,并且土耳其公开加入美国一方。乌克兰危机“使美欧—俄双方相互改变了彼此的战略认知,相互认为对方试图挑战自己的战略底线,破坏自身的核心战略利益”。一时间,冷战的“铁幕”似乎再次降临欧洲,新一出大国政治的悲剧重新上演。

二战结束以来,很多自由主义者宣称制度的进步、法律的完善和经济全球化将会构建一个不同于过去权力政治的时代。在这个新时代,如同托马斯·弗里德曼所说,一些重要的力量犹如一台台功率强大的碾平机,轰隆隆地压平了这个世界。各国被彼此之间的经济利益联结在一起,一损俱损,一荣俱荣,因而会倾向于和睦相处。大国领导人的强权政治冲动将被全球化所驯服。基于地缘政治的权力争夺将让位于经济一体化带来的利益和谐。欧盟的成功似乎已经证明了这一点。然而俄罗斯兼并克里米亚再次证明,在这个全球化时代,基于地缘政治利益的现实政治依然在发挥核心作用。与西方国家的经济一体化并未让俄罗斯放弃与乌克兰的历史渊源和基于地缘政治的现实主义思考。美国务卿约翰·克里将俄罗斯兼并克里米亚视为“出现在21世纪的一种19世纪的行为”。而著名的地缘政治学家罗伯特·卡普兰却说:“克里所说的‘19世纪’继续存在,并将一直存在。忘掉世界是平的。忘掉技术是伟大的民主推进器。忘掉国际法的细节。领土以及与之相随的血缘纽带对于我们之所以是人类至关重要”;“我们眼下所见的一切正是地理的报复:东西方争夺对乌克兰这个缓冲国的控制权”;“世界正重新将小学的地图作为出发点来了解历史、文化、宗教和族群——更不用说就贸易路线和自然资源进行的权力斗争。”

面对乌克兰危机内战化、长期化和俄罗斯的强硬,欧洲显然没有足够的实力单独应对。事实上,欧洲依然是“安全的消费者”,美国依然无法轻易减轻在该地区的军事责任。这大大牵制了美国向亚太进行战略转移的精力。与俄罗斯的张牙舞爪相比,美欧并未针锋相对,而是加强了对俄的战略遏制与威慑,不断加大经济制裁,并利用金融杠杆工具和世界油价暴跌的形势,进一步绞杀俄罗斯经济。2014年初,全球还在为原油价格的高企而惶恐,然而如今无论是布伦特(Brent)还是西德州中级(WTI)原油价格,在半年多的时间内都从每桶100美元以上快速跌破每桶50美元。这对于一半左右财政收入依靠石油、天然气出口的俄罗斯来说,无异于雪上加霜,俄罗斯经济衰退已成定局。

世界经济不景气和美国页岩气革命是导致油价下跌的主要原因。首先,尽管金融危机已经过去数年,但世界经济依然尚未完全恢复,特别是新兴经济体仍将在低位震荡,主要动力来自发达经济体。2013年高收入国家的经济增长对全球经济增长的贡献是40%,而这一数字将在2015年和2016年达到50%左右。发达经济体的能源需求已经处于基本稳定状态。其次,美国页岩气革命的成功使美国大规模减少能源进口,特别是来自中东地区的能源进口。美国国内普遍认为,美国天然气产量的增加很有可能持续相当长时间。到2022年,美国有能力成为天然气净出口国。美能源信息局的数据显示,美国天然气产量可能超过62.3万亿立方米,其中约四分之一为页岩气。与此同时,在页岩气开发中意外收获的大量页岩油,使美国对进口石油的需求迅速下降。《华尔街日报》报道,自2004年以来,美国石油产量增长56%,相当于在俄克拉荷马和墨西哥湾等传统油田正常产量外,每天新增产量310万桶。同时,美国的汽油和其他燃料需求却下降了8%。3 进口石油占美国石油消费总量的比例从2005年的60%减少到2012年的大概42%。

但也有一种阴谋论,认为油价下跌是美国用来勒紧俄罗斯咽喉的经济绞索。面对国际油价不断触底的趋势,石油输出国组织宁肯自己遭受重大损失也不愿降产保价。特别是欧佩克“大佬”、美国的亲密盟友沙特一再以维持市场份额为理由拒绝减产。这被解读为迫于美国的压力,配合美国“绞杀”俄罗斯。美国试图通过对油价的打压,让俄罗斯这个严重依赖石油出口的“仇敌”再次倒下,重演当年通过操控石油价格搞垮苏联的一幕。毕竟,油价下跌带来的损失比打一场世界大战要便宜安全得多。考虑到俄罗斯的数千枚核弹,美欧综合运用金融与外交手段绞杀俄罗斯,避免在其地缘政治的核心区域内进行硬碰硬的武装对抗,不失为一步妙招。但无论如何,乌克兰危机引发的美俄对峙,已经严重制约了美国向亚太地区进行战略转移的步伐。

四、“伊斯兰国”意外崛起,美国难以脱身

伊拉克和阿富汗的战争持续十年之久,累计花费超过一万亿美元,给美国的财政开支带来巨大的负担。因此,奥巴马制订了大规模撤军计划。2011年12月18日最后一批美国军队撤出伊拉克。同年,奥巴马也曾宣布逐步从阿富汗撤军,将保安任务移交给阿富汗政府军,并计划在2014年年底之前全部撤出。伊拉克和阿富汗大规模战争的结束,是美国实施“再平衡”战略的另一个重要因素。在这种情况下,美国需要重新评估和分配在全世界的军事资源和力量投入,确保美国的全球领导地位和无与伦比的军事打击能力,所以美国重新确立未来十年的战略利益和防卫重点。撤军也因此成为“再平衡”战略在中东地区的具体内容。奥巴马认为“阿拉伯之春”既给美国带来了战略机会,也带来了战略挑战:虽然政权更替和改革压力有可能带来更多的不确定性,但同样有可能带来一个长期稳定、更加负责任的政府,一个更加稳定、可靠的美国盟友。然而,2014年伊斯兰极端组织“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”(Islamic State Of Iraq And The Levant,缩写ISIL)的突然崛起再次打乱了美国的“再平衡”战略。

2014年以来,ISIS在叙利亚攻占大片土地,然后调转枪口挥兵伊拉克,不断攻城略地,一度兵临巴格达。2014年6月29日,ISIS发言人在伊斯兰斋月开斋之时发布网上录音,宣布ISIS正式更名为“伊斯兰国”(Caliphate 或 Islamic State)。巴格达迪被推举为“国家”的政治与宗教最高领导人“哈里发”,并复用真名“易卜拉欣”,被称为“易卜拉欣哈里发”,号召全世界穆斯林听命、效忠于他。哈里发意思是先知穆罕默德的继承者,为伊斯兰宗教和世俗最高统治者,在伊斯兰世界存在近1300年,直到奥斯曼帝国崩溃被废除。随着“伊斯兰国”的建立,其目标已经不仅仅是在伊拉克和大叙利亚(包括今天的叙利亚、黎巴嫩、以色列、约旦、巴勒斯坦等国家和地区)建立实行伊斯兰教法的哈里发国家,而是试图将统治扩展到整个伊斯兰世界,打算在五年内占领西亚、北非和中非(南至喀麦隆、肯尼亚等)、中亚地区,还包括欧洲的伊比利亚半岛、巴尔干半岛、克里米亚等地,以及巴基斯坦、印度和中国新疆、西藏。

“伊斯兰国”的崛起与美国的中东政策息息相关。致力于在全球推行自由民主价值观的西方世界从未放弃在阿拉伯世界输出其民主制度、模式、意识形态和生活方式。“9·11”事件不仅震惊了华盛顿政坛,而且使亨廷顿所提出的“文明的冲突”得到某种程度的验证。美国长期以来与中东地区威权主义政权保持紧密关系的意义也开始受到质疑。很多宗教恐怖组织在反西方世界的同时,也宣称要推翻本国的腐败专制政府。例如“基地”组织就把推翻沙特等海湾君主政权作为政治目标之一。一些人指出该地区缺乏民主使美国陷于危险,它培育出一种失衡的政治文化,成为“基地”组织等极端主义组织和恐怖主义活动的聚集地。所以在某种意义上可以认为,西方世界在中东地区支持威权主义政府的做法反倒成就了当地反西方势力的崛起。

2014年8月,“伊斯兰国”攻占肖恩贾尔,以残忍方式处决了至少500名雅兹迪教徒,另有大量妇女儿童被掳走,或转卖,或沦为军妓、性奴隶,导致大规模人道主义灾难。奥巴马最终被迫授权美国空军对“伊斯兰国”武装分子发动空袭,同时向雅兹迪教徒投放口粮等物资,掩护他们逃亡叙利亚,以阻止针对少数族群的种族屠杀事件。这是美军自2011年撤离伊拉克以来,首次在该地区进行直接军事行动,但也受到质疑:这些有选择的攻击和人道主义救援行动是否足够改变与“伊斯兰国”武装力量对抗的战场局势?共和党参议员林赛·格雷厄姆说:“我完全支持人道主义援助和使用空中力量,但今晚宣布的这些行动不会改变战场的浪潮。”参议员约翰·麦凯恩则认为,奥巴马总统在伊拉克北部对“伊斯兰国”的有限打击就是“扎小针儿”,没什么意义,甚至比没有还要坏。随后,“伊斯兰国”在互联网上多次公布处决美国人的视频,以示对美军空袭行动的报复。事实上,尽管美国拥有最为强大的军事力量,但显然奥巴马没有使用它的意愿。“作为指挥官”,奥巴马说,“我不会让美国再次被拖入另外一场伊拉克战争”,“美国作战部队不会再回伊拉克作战”,这大大限制了美军的行动能力。

鉴于不断恶化的伊拉克局势,奥巴马总统也不得不重新考虑阿富汗的撤军计划。经过数轮谈判,2014年9月30日美国政府和阿富汗政府最终达成《双边安全协议》(Bilateral Security Agreement),允许包括9800名美军在内的总人数约1.5万的北约部队继续驻扎在阿富汗,但任务仅限于反恐及训练阿安全部队。奥巴马随后指出这是美阿“具有历史意义的一天”,该授予美军一定治外法权的安全协议“将进一步发展两国的共同利益和阿富汗的长期安全。”尽管美国媒体称10月27日最后一批美国海军陆战队军人悄悄撤出阿富汗南部的赫尔曼德省,结束了在阿富汗的作战任务,但不断恶化的伊拉克局势最终迫使奥巴马签署秘密命令,同意驻阿美军指挥官在2015年使用地面部队、空中力量继续在阿作战,执行打击“基地”组织及其他跨国恐怖势力、保护执行训练阿富汗安全部队任务的美方人员、支援阿安全部队作战等三项主要任务。此前,只有在塔利班等恐怖分子威胁美军或对“基地”组织进行直接支持时,驻阿美军才被允许发动攻击。以麦凯恩为代表的一些共和党议员及部分民主党议员都认为,应该放弃过于紧迫的阿富汗撤军时间表,让美军有充分时间训练阿富汗安全部队,确保他们有能力应对塔利班的攻击。这也意味着这场美军历史上最长的战争至少还将延续到2024年,曾经打着结束战争上台的奥巴马最终还是把该问题留给了继任者。

中东局势的不断恶化,甚至有让美国再次陷入泥潭的危险,进一步削弱了美国实施“再平衡”战略的能力。中东非但没有成为奥巴马总统可以暂时“腾出手”的地方,反而又成为一个束缚其手脚,使之无法全力以赴向亚太地区进行战略转移的大绊脚石。

五、“亚太再平衡”遭遇“新型大国关系”

美国认为从西太平洋和东亚地区直到印度洋和南亚地区的发展与稳定与美国的经济和安全息息相关,因此美国有必要(necessity)对该地区实施“再平衡”战略,并认为美国在该地区的盟友和关键伙伴是维护该地区稳定和发展的关键,美国必须增强在该地区的存在,成为亚太安全的维护者。随着实力不断崛起,“中国作为地区强国的崛起具有从各方面影响(affect)美国经济和安全的潜力”。美国的“再平衡”战略实际上表现出美国对亚太地区权力结构出现“失衡”的担忧,希望通过加强在该地区的政治和军事存在来维护美国所主导的亚太秩序。随着美国亚太再平衡战略的实施,中国的地缘政治环境陡然恶化:朝核危机长期得不到解决,中日钓鱼岛争端突然急剧恶化,中菲、中越分别在南海发生激烈对峙,中美在抵近侦察和防空识别区等问题上龃龉不断,甚至一度发生海空对峙,缅甸、越南等国也开始向美暗送秋波。中美两国在该地区正在形成某种对峙格局,围绕地缘空间和利益的战略博弈逐渐拉开帷幕。权力转移理论揭示的“修昔底德陷阱”越来越有可能出现在中美之间。作为回应,中国政府则提出与美建设新型大国关系。这大大缓解了“再平衡”战略实施对我造成的不利影响,使两国博弈朝向法制化、制度化的方向发展,创建中美“不冲突、不对抗,相互尊重,合作共赢”的新路径。

“亚太再平衡”体现了美国对华战略的忧虑。中菲黄岩岛对峙、中日钓鱼岛对峙、中越西沙群岛对峙等事件,令美国非常担心中国会使用武力或威胁使用武力解决领土争端,破坏地区安全与稳定,同时加深了对中国试图在亚太地区寻求主导权的担心。2013年10月29日,美国众议院对外事务委员会举行“中国海上力量与其他地缘威胁”听证会,对中国制海能力的发展以及与邻国之间领土争端带来的安全威胁表现出强烈的担忧。为了维护对盟友承诺的可信度,美国必须集中力量,协助盟友建立以美国为核心、主要以日本为支撑重心的亚洲军事联盟以应对中国的“国际威胁”。3 此外,中美两国在一些海洋航行和飞行规则及原则上的理解分歧也导致双方的敌意增加。在美国看来,公海航行和飞越自由不容置疑。但是,由于美国没有加入《联合国海洋法公约》,其对公海的理解依然停留在1958年的《公海公约》,即“领海以外即公海”。4 希拉里·克林顿在其《美国的太平洋世纪》一文中明确指出,自由航行、开放市场和公平竞争是地区稳定的明确原则,美国在亚洲地区的安全贡献就是与盟友一起巡视亚洲的航线,维护地区安全与稳定。5 而中国则认为,该原则的原教旨主义解释难以被接受。虽然中国在1958年关于领海的声明中接受了《公海公约》对于公海的定义,但随着1982年《联合国海洋法公约》在1994年生效,公海权利“适用于不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域。”美国对中国的抵近侦察事实上是对公海自由航行原则的滥用。这种努力反过来则被美方认为,中国和一些国家试图在实践中寻求“过度的海洋权利”(Excessive Maritime Claims),美国必须坚决以行动进行制止。这种对国际法的不同理解,很大程度上是以国家利益为指向的。因此,有学者认为,中国和美国在太平洋地区的主导权竞争已经在发生。

为了避免中美之间发生“大国政治的悲剧”,避免崛起大国和守成大国之间必然冲突的“修昔底德陷阱”,中国政府提出与美国建设“新型大国关系”。2012年5月,在第四轮中美战略与经济对话会议上,胡锦涛发表了题为《推进互利共赢合作发展新型大国关系》的致辞,强调无论国际风云如何变幻,无论中美两国国内情况如何发展,双方都应该坚定推进合作伙伴关系建设,努力发展让两国人民放心、让各国人民安心的新型大国关系。2 奥巴马在致辞中回应道:“美中两国可以通过双边和多边合作,确保全球安全、稳定和繁荣……美中两国可以向世界证明,美中关系的未来不会重蹈覆辙,两国可以携手解决21世纪面临的严峻经济和安全挑战,为发展持久信任、长期稳定、充满希望的美中关系奠定坚实基础。”由此可见,中美两国领导人都清楚地认识到,中美两国需要建立新型大国关系,摒弃传统相互冲突和挑战的大国关系模式。这种设想和对中美关系的定位首先出于如何进一步发展中美关系的现实需要,同时也为中国发展与其他大国的关系以及其他大国之间发展关系提供了思路。这是国际关系理论和实践的重大创新。建设新型大国关系已成为中国外交战略的重要内容,成为中美高层交往的必谈话题。新型大国关系是以相互尊重、合作共赢的合作伙伴关系为核心特征的大国关系,是崛起国和守成大国之间处理冲突和矛盾的新方式。新型大国关系的提出,具有强烈的现实背景,也为中美关系的发展提供了一条新路径。中美关系既是中国建立新型大国关系的核心内容,也是检验中国最终能否与其他大国实现新型大国关系的试金石。

中美两国在建设新型大国关系方面进行了积极有益的探索。首先,两国都认识到建设新型大国关系的必要性。中美两国分别作为世界上最大的发展中国家和最大的发达国家,在自然资源及人力资源、市场、资金、技术等诸多方面具有很强的互补性,同时面对全球气候危机、资源匮乏、恐怖主义和宗教极端势力、跨国犯罪等诸多不稳定因素的挑战,在稳定国际秩序、维护世界和平、确保能源安全、核不扩散等领域存在诸多共同利益。中美合作的领域逐渐从经贸、社会、文化等低级政治领域,扩展到国际安全与国际政治等高级政治领域。诚如希拉里·克林顿在第四轮中美战略与经济对话开幕式上所言:“中国和美国不能解决世界上的所有问题,但是没有我们的合作,任何问题都可能难以解决。”不仅中美需要对方的合作,而且世界也需要中美之间的合作。

其次,两国已经在诸多国际问题上展开合作。例如在朝核问题上,一贯反对对朝过度施加外部压力的中国在朝鲜三次核试验后开始重新调整对朝政策,公开对朝表达不满,并采取实际行动对朝施压。中国对朝政策的调整促使奥巴马政府第二任期对中美合作更加趋于积极。2013年3月,奥巴马在祝贺习近平当选中国国家主席的电话中强调朝鲜的核武器和导弹项目对美国及其盟国和地区安全带来巨大威胁,因此希望中美加强协调,确保朝鲜能够兑现无核化承诺。随后,在习近平主席不点名批评某些国家“不能为一己之私把一个地区乃至世界搞乱。”之后,中国交通部发布执行安理会2094号决议的公告,中国银行等金融机构也开始对朝鲜实施有限度的金融制裁。尽管朝核问题的解决还看不到曙光,但中美在对朝问题上合作在加强,步调趋于协调。在伊核问题上,中美两国同样进行了有益的合作尝试。

第三,两国已经开始采取一些技术性措施来规范双方行为方式,减轻在西太平洋地区的战略博弈。近年来,中美两国在西太平洋的战略博弈持续进行。在美国重返亚太战略不断实施的背景下,中国也在积极拓展自己在海洋与天空的战略空间。中国常规军事力量在突破第一岛链封锁的情况下,正在向第二岛链扩展。中国海军穿越日本周边海峡前往西太平洋训练,已实现常态化。另外,中国在2013年11月23日适时宣布划设东海防空识别区,努力减少美军抵近侦察带来的消极影响。中美两国在西太平洋地区的权力博弈逐渐凸显,甚至在一定程度上成为检验中美新型大国关系的试验场。在这种情况下,中美开始积极探索一些技术性措施,来防止双方战略误判和操作失误引发冲突。2014年4月24日,参加正在中国青岛举行的西太平洋海军论坛年会的21国同意通过《海上意外相遇规则》,以防止在东亚、东南亚繁忙海域“擦枪走火”,期望可以缓和东海、南海等领土主权纷争所带来的地区紧张局势。规则规定,各国海军舰艇或航空器在海上不期而遇时,须以无线电互相告知行动目的,且不以导弹、鱼雷等武器或火控雷达瞄准及锁定对方。6月8日,航行在宫古海峡东南、西太平洋海域的北海舰队战备巡逻远海训练舰艇编队,运用刚通过的《CUES》,与美国海军“平克尼”号进行了及时对话,确保了编队正常训练。2014年11月12日,习近平总书记在会见奥巴马总统时指出,中美要构建同中美新型大国关系相适应的中美新型军事关系。随后,两国国防部签署了《建立重大军事行动相互通报信任措施机制的谅解备忘录》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》。建立两个互信机制是两国元首做出的战略决策,是两军关系长期稳定发展的机制化保障,也是加强对彼此战略意图了解、增强战略互信和管控危机、预防风险的重要措施。

2014年7月8日,在第六轮中美战略与经济对话、第五轮中美人文交流高层磋商的联合开幕式上,奥巴马通过白宫发表声明称:“美国欢迎一个稳定、和平并且繁荣的中国。我们致力于推进这个共同的目标,这个由持续地实际合作和建设性分歧管理定义的新型关系(new model of relations)。我们应该借战略与经济对话这个契机向世界展示——即便像我们这么复杂的关系——我们仍坚定地确保合作主导着双边关系。”由此可见,奥巴马总统已经逐渐接受了中国关于新型大国关系的概念,并致力于与中国一道建设这种新型关系。中美能否避免对抗,无疑是世界性难题,并不一定只存在“冲突不可避免”的悲观论和“冲突让位于合作”的乐观论两种可能。中美关系不存在“注定的命运”,未来怎样取决于我们今天的选择。

六、外交应对不利拖累中期选举

中期选举既是各政党争夺参众两院的权力之争,也是评价现任总统执政能力和效果的晴雨表。2012年奥巴马凭借332张选举人票赢得了当年的总统大选,为自己的第二任期铺平了道路。如今再次执政已经超过两年,距离卸任还有两年,因此中期选举的成败标志着选民对奥巴马第二任期前半段的认可程度。2014年中期选举,众议院全部435个席位和参议院36个席位进行改选。鉴于参议院的重要性,以及共和党已经在2012年掌握了众议院的多数席位,所以此次民主党和共和党对参议院控制权的争夺最具象征意义。2014年11月5日,选举结果揭晓,共和党在众议院赢得247个席位,占全部435席的56.78%,在参议院的席位从45席增加到54席,同时共和党州长的数目也增加到31个。共和党“全面开花”,而民主党在参众两院席位争夺战中全面落败。这也标志着奥巴马总统在余下的两年执政时间内将更加艰难。

2012年,奥巴马总统能够成功连任的一个关键因素在于外交领域的成功。据当时BBC全球民调,几乎所有美国盟友和西方国家,都有70%以上民众希望奥巴马连任。2011年5月2日美国海豹突击队在奥巴马的命令下对本·拉登的住所进行突袭,并将其当场击毙。随后,奥巴马的民众支持率一度飙升6个百分点。然而经过两年的外交努力,奥巴马却乏善可陈,逐项政策实施都遭遇了困境。与以往不同,2014年的中期选举居然没有什么主导性的议题。此次中期选举投票率只有36.4%,低于2010年中期选举的40.9%,也是1942年以来最低的一次投票率。这说明奥巴马政府的施政已经导致选民的普遍失望,甚至无法激发热烈的争论。美国政治评论家斯图亚特·罗森博格(Stuart Rothenberg)甚至在大选前就预言,(奥巴马政府的)外交政策会降低民主党在2014年的(获胜)机会。他认为,尽管国际问题不是大多数美国人优先考虑的问题,但每天来一点儿中东、俄罗斯和乌克兰的坏消息,很难让公众会赞赏任何经济数据,而且非常容易破坏公众的情绪。“伊拉克撤军原本是民主党的加分项,‘伊斯兰国’的反扑却让美国陷入被动。在乌克兰问题、埃博拉疫情处理上,美国民众同样认为民主党政府没有达到预期。因此,民主党选情可以说在某种程度被奥巴马的表现‘拖累’。”“民主党政府在就业率、美俄关系及打击‘伊斯兰国’等问题上的处理不力,是造成此次选举失利的重要原因。”

作为美国历史上第一位黑人总统,奥巴马以“改变”为口号问鼎美国总统,继而制订了宏大的战略重心转移计划,意在进行大规模削减财政开支——特别是国防开支——的前提下来确保美国的全球领导地位和无与伦比的军事打击能力。自上台以来,他一改小布什总统时期四处出击的外交作风,主动终止阿富汗和伊拉克战争,努力修复同盟关系和美国的软实力。毫无疑问,奥巴马也一度取得了令世人瞩目的成绩。2012年奥巴马能够高票连任就足以说明这一点。但随着时间的推移,美国实现目标与能力之间的矛盾越来越突出。2011年以来,美国国防开支连续削减,从7110多亿美元快速降低为2014年5268亿美元,2015年国防预算再次削减为4956亿美元,降幅超过30%。大规模军费削减大大限制了美国的海外干涉能力。在这种背景下,亚太“再平衡战略”非但没有平衡美国的全球力量投入,反而引发新问题。欧洲和中东地区由于美国力量的收缩,诱发乌克兰危机和“伊斯兰国”崛起;亚太地区则由于美国力量的过度介入,导致一系列历史争议演化为现实争端,破坏了原有的地区稳定与和平。因此,目前来看,“再平衡战略”难以成为奥巴马的得意遗产。(梁亚滨)

发布时间:2015年05月28日 17:23 来源:新华出版社 编辑:张青津 打印