《中国大视野：国际热点问题透视》

　　第三章　钓鱼岛争端的由来

　　钓鱼岛与琉球主权归属无关

　　第二次世界大战后，钓鱼岛理应回归中国。前文已述，自古以来，琉球王国的势力所及范围从来不包括钓鱼岛，但美国由于对相关历史事实的不了解，错误地将钓鱼岛纳入“琉球列岛的地理界限”，从而将其裹入琉球列岛美国管理当局的“施政权”范围。20世纪70年代，美国将琉球“施政权”“归还”日本之时，同时也将钓鱼岛“施政权”“归还”，这严重侵犯了中国的领土主权，是非法的、无效的，没有也不能改变钓鱼岛属于中国的事实。

　　（一）二战后的琉球主权未定与钓鱼岛问题

　　1945年7月《波茨坦公告》第8条规定：“《开罗宣言》之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定之其他小岛。”1945年9月2日，日本政府在《日本投降书》中明确接受《波茨坦公告》，并承诺忠诚履行《波茨坦公告》各项规定。因此，钓鱼岛作为日本所窃取的领土，理应归还中国。考虑到钓鱼岛问题与二战后的琉球主权归属问题联系紧密，有必要对后者也进行简要概述和评析。

　　《开罗宣言》中有“其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境”之语，因此可以解释为，要将日本驱逐出琉球。从美国军方战后的一些举措推测，美国军方一开始意图谋划琉球独立建立傀儡政府，以有利于在远东维持反苏前沿基地。1946年1月29日，盟军最高司令部发布677号训令，即《关于把若干外围地区在统辖上和行政上从日本分离出去的备忘录》（SCAPIN－677）（Memorandum for：Imperial Japanese Government　Subject：Governmental and Administrative Separation of Certain Outlying Areas from Japan，其第3条将“琉球”排除在暂定的日本“施政权”范围之外）。

　　677号训令第6条对此进行了明确限制：“这一训令的任何内容都不应被解释为是关于波茨坦公告第8条中提及之小岛的最终决定的盟国政策指示。”但美国国务院反对此种“变相的吞并领土的行为”，认为：“琉球群岛应该被看作（《波兹坦公告》第8条中的）其他小岛，交由日本控制并对其实施非军事化。”

　　随着美苏冷战开始，美国国务院与军方意见趋同。1949年5月，美国国家安全委员会文件NSC13／3由杜鲁门总统批准正式成为对日政策文件，形成了以“联合国托管”名义对琉球进行“战略性统治”的决议。

　　不过，以苏联为代表的一些盟国并不赞同美国的托管提议。1951年9月5日，苏联代表葛罗米柯在旧金山和会上表示：“美英草案规定取消日本对琉球群岛、小笠原群岛、西之岛、火山群岛、冲之鸟岛、南鸟岛和大东群岛的主权，并在联合国托管这些岛屿的名义下，把这些岛屿交给美国管理。但是大家清楚地知道，这种使上述岛屿脱离日本的决定，并未见于上述国际协定（《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《雅尔塔协定》等）和安全理事会的决定中，而只有安全理事会才有权作出关于对某些具有战略重要性的领土建立托管的决定。这就是说美英草案中的这种要求是武断的，不合法的……日本的主权应及于由本州、九州、四国、北海道诸岛以及琉球群岛、小笠原群岛、西之岛、火山群岛、冲之鸟岛、南鸟岛、对马岛及除第二条所载之领土及岛屿以外其他直至1941年12月7日为止日本之一部分的各岛屿所组成的领土。”

　　在苏联强烈抵制托管琉球的同时，日本了解到一旦交付联合国托管将使琉球走向独立，因而其与美国达成保有“剩余主权”的默契，预留日后琉球“施政权”的“归还”伏笔。

　　于是，后来的《旧金山和约》第3条“灵活地”规定：“在提出此种（联合国托管）建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使任何行政、立法与司法权力。”

　　“日本对于美国向联合国提出将北纬二十九度以南之南西诸岛（包括琉球群岛与大东群岛）、孀妇岩岛以南之南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛与琉璜列岛）及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切任何行政、立法与司法权力。”参见《国际条约集（1950—1952）》，335-336页。

　　（二）中国政府对钓鱼岛及琉球问题所持主张

　　1951年9月8日，包括日本在内的49个国家在美国旧金山签订了《旧金山和约》。和约主要是为解决第二次世界大战后战败国日本的地位问题。然而，中国作为在反抗日本法西斯历时最长、贡献最大、损失最重的国家，却未被邀请参加盟国对日和约的拟订和签署工作。为此，中国政府多次郑重声明，“旧金山对日和约”由于没有中华人民共和国参与准备、拟制和签订，中国政府认为其是非法的，无效的，因而是绝对不能承认的。而且，该和约条文毫无任何涉及钓鱼岛列岛的内容。

　　当年的日本政府对《旧金山和约》进行了详细解说，论及该条约第3条时明确指出：“历史上的北纬二十九度以南的南西诸岛，大体是指旧琉球王朝的势力所及范围。”

　　日本于1879年正式吞并琉球，于1895年通过内阁秘密决议“无主地先占”钓鱼岛，按此种逻辑及禁止反言原则，日本政府显属公开承认钓鱼岛不曾属琉球王国管辖范围。的钓鱼岛并不在《旧金山和约》第3条所论范围之内。但到了20世纪70年代钓鱼岛争端出现后，日本政府竟悄然改变此前公开的解释和认识，屡次援引《旧金山和约》论证钓鱼岛属于日本。

　　日方还经常援引1952年2月29日的琉球群岛美国民政府第68号令（《琉球政府章典》）和1953年12月25日的琉球政府第27号令（关于“琉球列岛的地理界限”布告），指称钓鱼岛在琉球群岛的经纬度范围之内。据考证，美军司令部所划经纬度范围主要依据伊地知贞馨的《冲绳志》（1877年）对琉球范围的界定，而并未考察其他更加权威的有关历史文献。而且，虽然《冲绳志》将钓鱼岛所处经纬度列入对琉球的经纬度界定范围内，但是在其“冲绳岛全图”中却并无钓鱼岛，而只是将“古米马齿”（久米岛和庆良间列岛）划入冲绳版图。伊地知贞馨在书中其他地方有提及钓鱼岛，可见其并非不知钓鱼岛之存在，而其未将钓鱼岛划入“冲绳岛全图”，则可看作其认为钓鱼岛不属琉球王朝领土范围。因此，结合此前日本政府关于《旧金山和约》第3条“旧琉球王朝的势力所及范围”的解释说明，钓鱼岛虽然位于美军所划琉球群岛的地理经纬度，但并不归属琉球王国管辖，也便不应归入“琉球列岛的地理界限”之内。美方因对《冲绳志》考究粗率，且未全面掌握和充分研析相关资料，错误地将钓鱼岛划入其琉球管理当局的“施政权”范围下。

　　1971年6月17日，美日签署《关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》（简称《归还冲绳协定》），将琉球群岛和钓鱼岛的“施政权”“归还”给日本。同年12月30日，中国外交部发表严正声明，坚决反对钓鱼岛被列入“施政权归还区域”。

　　钓鱼岛局势未来走向展望

　　自2012年日本“购岛”闹剧发生，钓鱼岛问题不仅成为国内民众的焦点话题，而且也受到港澳同胞、台湾同胞和海外侨胞的广泛关注。目前看来，钓鱼岛主权争议短期内很难有解决希望，钓鱼岛维权需要有长期斗争的准备和谋划。

　　（一）日方若改变立场则或迎转机

　　中国对钓鱼岛的主权有史为凭、有法为据，但日方却罔顾史实和法理，提出所谓“钓鱼岛不存在主权争议”，日方的说法是完全站不住脚的。40多年前，中日两国老一辈领导人着眼大局“搁置争议”，中日关系正常化的大门由此开启，中日关系才有了40多年的巨大发展，东亚地区才有了40多年的稳定与安宁。一直以来，中方从中日关系发展和东亚地区稳定的大局出发，对于日方的种种挑衅言论竭力克制，多次敦促日方尽快回到中日双方的有关谅解和共识上来，采取切实行动，消除有关错误行动导致的恶劣影响，回到对话谈判解决钓鱼岛争议的轨道上来。

　　目前，中日两国公务船在钓鱼岛周边海域交错行驶，存在发生偶发性冲突危险的可能。在这种背景下，中方认为，日方的首脑会谈提议缺乏诚意，只有日方承认存在主权争议，才有条件举行双方首脑会谈并取得中日关系的实质性改善。然而，日本政府对于中方的提议并不赞同，如2013年5月安倍晋三在接受美国《外交》杂志访问时表示，日方不会应中方要求而承认钓鱼岛存在主权争议。

　　2013年9月5日，圣彼得堡二十国集团峰会会议开始前，在各国领导人等候的贵宾室，中国国家主席习近平同日本首相安倍晋三相遇，双方进行了简短交谈。习近平阐明了中方原则立场，指出近来中日关系面临严重困难，这是我们不愿看到的。中方愿在中日四个政治文件基础上，继续推进中日战略互惠关系。习近平强调，日方应本着正视历史、面向未来的精神，正确处理钓鱼岛、历史等敏感问题，寻求妥善管控分歧和解决问题的办法。同年9月20日，中国外长王毅在美国布鲁金斯学会发表演讲，回答提问时表示，同日本进行谈判的大门是敞开的，中方仍准备坐下来与日本对话，共同找到控制当前局势的方法，但日本首先需要承认存在争议，全世界都知道这个地方有争议。

　　只要日方对中方的提议做出积极的、正面的回应，钓鱼岛问题迎来转机并非全无可能。对此，香港中评社刊文分析和预测认为：“从最近日本的行为来看，日本在主动寻求与中国对话的可能，这其中有国际与国内政治的考虑。从国际政治来说，日本降低调门，主动‘示弱’，摆出一副主动寻求和解的姿态，以此来让国际社会看到日本是愿意和谈的，是中方拒绝，以此来博得国际社会的同情。从国内政治来说，虽然日本社会整体右倾化，但国内仍然有大批理性民众和战略界人士主张与中国和解，安倍基于国内主张中日和解的压力，寻求国内这部分民众支持的考虑，或许会做出技术性的让步。”

　　（二）中日双方须共同努力“以经促政”

　　钓鱼岛危机（及日韩间领土争议）曾对东亚地区经济局势产生了负面影响，所幸其并未使对东亚经济共同利益具有重要意义的中日韩自贸区谈判搁浅。日本政府不应幻想“政经分离”，应切实改变挑衅他国民族感情的不当立场，方有利于东亚地区局势稳定和经济发展。在官方政治途径难以走通的情况之下，作为近邻且在经济上互相依赖的中日两国似不可放弃交流希望，在局势允许的情况下可以务实地通过“以民促官、以经促政”来缓和政治危机并引导危机走向解决。

　　回顾新中国成立以来中日关系发展历史，中日民间交流，从无到有，从小到大，为打开中日邦交正常化的大门，促进中日关系全面、健康、顺利发展，发挥了极其重要且不可或缺的特殊作用。这一历史经验，中日双方都不应忘记，现今或可尝试进行创新仿效。

　　2013年9月底，中国企业家代表团前往日本东京进行为期5天的访问，与日本政府要员及相关日企高管举行会面交流。此次中国企业家代表团由中国最大的综合性企业中信集团董事长带领，包括金融、房地产、制造和媒体等10家大型企业负责人。中国企业家代表团于9月25日与日本经济团体联合会会长米仓弘昌举行会谈，双方就尽快改善日中经济关系的重要性达成一致。日本《产经新闻》刊文称，中国大型企业负责人组团访日是“极其罕见的事”。

　　访问会谈时，中国企业家代表团普遍发言语气委婉，试图打开日中经济关系停滞不前的局面。如果日方积极回应，或许可以通过“以经促政”改善因钓鱼岛而持续紧张的两国关系。

　　（三）“搁置争议，共同开发”是明智选择

　　为了不使钓鱼岛问题继续成为可能恶化中日关系的不稳定因素，日本首先应回到“搁置争议，共同开发”的道路上来。

　　在国际上，利用共同开发制度开发资源的实践众多。自20世纪50年代以来，迄今国际上共同开发的实践案例达20余个。概括而论，主要包括两种情况，一是在划界协定中规定共同分享利益和建立共同开发区；二是在未达成划界协议前先在重叠区就共同开发达成协议。

　　资料链接

　　国际上已有的共同开发的实践案例

　　迄今，国际上共同开发的实践案例达20余个。其中，比较著名的如：1958年巴林和沙特阿拉伯共同开发波斯湾大陆架协定；1962年荷兰和联邦德国关于埃姆斯河口资源共同开发案；1969年卡塔尔和阿布扎比共同开发案；1971年伊朗和阿联酋关于阿布穆萨岛谅解备忘录；1974年日本与韩国共同开发东海大陆架协议；1974年苏丹与沙特阿拉伯共同开发红海案；1976年英国与挪威共同开发弗里格油田案；1988年利比亚与突尼斯大陆架共同开发案；1993年塞内加尔与几内亚比绍共同开发案；1993年哥伦比亚与牙买加有关海洋划界与共同开发条约；1995年英国与阿根廷在西南大西洋近海的共同开发；2001年尼日利亚与圣多美和普林西比协定；2001年澳大利亚与东帝汶临时政府签订的关于东帝汶海合作安排的备忘录。

　　“搁置争议，共同开发”是中国政府和平解决国际争端并积极发展同周边国家睦邻关系的基本原则。中国一直积极致力于妥善解决历史遗留下来的领土争议，已经务实地与周边多国在一些领域达成合作并取得一定共识。比如2004年中菲两国签署的在双方争议区域共同勘探油气资源的协议，2005年中、菲、越三国石油公司签署的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，2008年中日两国达成《中日东海共同开发的原则共识》等，这些都是对“搁置争议，共同开发”的有益尝试。

　　人类已进入大规模开发利用海洋的新时代，中日钓鱼岛争端之所以难以解决，便在于与之密切相关的海洋划界争端。各国在维护自身海洋权益的同时，应当保持冷静和理智，不可只顾己国，而须兼顾他国，并共同努力寻求和平解决争端的新途径。对于当下而言，中日两国将钓鱼岛主权问题“搁置”起来，携起手来按比例公平合理地共同开发钓鱼岛附近海域的丰富资源，也许才最有利于中日双方和整个东亚地区的利益。