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全国党员教育培训教材《美丽中国——生态文明建设五讲》

第三讲 新世纪 新挑战

天朗水清,草木丰茂,燕语莺鸣……相信每个国人心中都有一幅祖国大好河山的美丽画卷。从历史的启示到变革的呐喊,中华民族从不吝惜为勾勒秀美蓝图而泼洒笔墨,更不吝惜为建设美丽中国而付诸努力。然而,通往梦想的道路注定是光明而曲折的。

当粗放工业模式产生的问题尚未解决,中国又迎来了新问题的挑战。以PX项目为代表的“邻避”困局和以解决PM2.5污染为焦点的蓝天梦想,不仅反映了社会各界开始反思发展模式,热心环保事业,注重生态保护,也反映出转型期的中国正面临的现实考验——如何改善人民生活,如何坚持科学发展,如何建设美丽中国。它成为摆在中国共产党面前的紧迫考题,检验着我们党的领导能力和执政能力。

人心齐,泰山移。综观近年来频频出现的反垃圾焚烧厂、反PX事件等“邻避”困局,以地方政府放弃项目告终,却被视为民意的“胜利”。这种以噎死者而禁天下食的做法,从区域整体利益角度来看,换来的是“政府不可信”、“经济不发展”、“群众不得利”的三败俱伤的结果。因此,立足全局,统筹规划,创新和加强社会管理,改进政府提供公共服务方式,切实改善民生,实现个人梦与中国梦的辩证统一,是我们党在新形势下执政过程中需要研究解决的重要方面。

同呼吸,共奋斗。PM2.5影响群众健康,是必须下决心治理的重要民生问题。从本质上看,防治PM2.5污染的根本着力点是转变经济发展方式,推进产业结构升级,淘汰落后产能,调整能源结构,控制煤炭消费总量。2013年6月14日,国务院部署大气污染防治十条措施,扣响了防治PM2.5污染战斗的“发令枪”,构建了全社会共同参与大气污染防治的大格局。

一、破解“邻避”困局,路在何方

1986年,美国纽约。深夜,莱斯利先生拖着一个笨重的黑色塑料袋走出家门,里面装的是全家两周来所积攒的垃圾,现在他必须给垃圾找个去处。莱斯利开着车在街上缓慢移动着,看到街头被划开一半的铁丝网,他摇头叹了口气,这些铁丝网是政府为了防止居民乱倒垃圾而安装的,但现在铁丝网不是被偷走就是被破坏,垃圾很快又堆满了社区街头。他不禁想起政府半年前说要建设垃圾焚烧厂的事情。“这当然是件好事,可为什么偏偏要建在我们小区后面呢?天知道这些垃圾焚烧厂会产生什么样的有毒气体!”与他想法相同的人不在少数。为此,这些人联合发起了一场强烈的抗议行动,抵制建设焚烧厂,此事最终被搁置了下来,而类似建议在其他社区也遭到相同命运。很快,无法处理的庞大垃圾堆满了纽约的各处街头。

一边想着一边调转车头,莱斯利向另一个路口驶去。看到路边一块空地,他摇下车窗,迅速将垃圾袋扔出车外,然后消失在茫茫黑夜中。

 “邻避”运动的产生

莱斯利先生和当地居民因害怕垃圾焚烧可能产生的有毒气体而采取抵制行为,这就是所谓的“邻避”运动(或“邻避”情结)。作为一个外来词,“邻避”是英语新词“NIMBY”的音译与意译的整合,这是一句英语口号“Not In My Back Yard”(别在我家后院) 的缩写。意指一个地方的居民,由于担心建设焚化炉、垃圾填埋场、化工厂、核电站、火葬场等工程设施可能会对身体健康、环境质量和资产价值带来诸多负面影响,产生嫌恶情结,滋生“别在我家后院”的心理,进而表现出强硬的拒斥态度,并付诸行动。

 

国外有关“邻避”运动的漫画

国外有关“邻避”运动的漫画

“邻避”运动最早出现在欧美发达国家,其产生可以说是社会经济发展到一定阶段的产物。随着公众生活水平与教育程度的提高,对基本生活需求的关注逐步转化到对周边环境的保护上,加上环保知识的逐渐普及,环境意识日益高涨。在20世纪的欧美发达国家曾出现过一段轰轰烈烈的“邻避”运动潮,本节开头提到的纽约垃圾围城一幕,正是美国当时的一个缩影。日本是亚洲最早出现“邻避”运动的国家。随后,中国台湾、香港等地区也迎来了这一浪潮。台湾早期“邻避”运动的口号——“鸡屎拉在我家后院,鸡蛋却下在别人家里”,形象地说明了“邻避”运动的特点:部分公众反对在居所周边地区建设项目设施的同时,并不抵制对项目产品或服务的认可与使用。也就是说,只要不在自家周边上这种项目就行。

 “邻避”运动在中国

有专家表示,目前中国已经进入“邻避”运动时代,而“邻避”运动带来的集体抗议,则让诉求稳定发展的地方政府头痛不已。

例如,北京、广州、无锡居民反对垃圾焚烧厂事件,上海磁悬浮事件,南京“常府街变电站”事件,什邡钼铜项目事件,启东抵制造纸企业事件,厦门、大连、宁波、昆明反PX事件……加入抗议的当地居民态度,同几十年前欧美居民呐喊的无异,都是这句:“别建在我家后院!”

而与欧美国家不同的是,在中国式“邻避”运动中那句经典口号的背后,不仅包含着民众对良好环境的期待与诉求,更涵盖着转型时期中国各种利益主体纷繁复杂的利益诉求。据中国社科院社会学所单光鼐研究员研究指出:环境问题、违法征地拆迁、劳资纠纷,正日益成为引发中国群体事件的“三驾马车”,而环境问题更是其中一匹“黑马”。还有学者指出,“邻避”运动之所以频繁发生,是一些地方长期追求经济利益,忽略环境利益、忽略公众权益的结果,引起冲突和混乱的,不是“邻避”设施本身,而是这种同公众利益、环境权益相背离的政府态度,是持久得不到解决的诸多问题的融合爆发。既然环境问题或与环境相关的经济及其他问题无法同政府对话,唯一办法就是发起一些活动,使对话成为可能。

如此“对话”,付出的代价是巨大的,考察近年来国内的“邻避”运动,从发生到结束几乎同一模式:某地被曝有(或“可能有”)重大污染项目将在多数居民不知情状态下准备兴建,当地民众奋起抗议,通过微博、博客、论坛等促使事态发酵、扩大和升级,当地政府迫于民意,最终宣布取消或放弃该项目。维护合法权利、捍卫家园环境,天经地义,每一次地方政府的最终妥协,都被视为民意的“胜利”。但从区域整体利益考量,或从已经签约却因停建而蒙受巨大损失的企业来看,单光鼐称这种结果为“三输”:“地方经济失去合法、合规的项目,审批机构公信力遭遇挑战,公众抗争也并未争得更优的环保效果”【引自《“开窗”求解环境群体性事件》,《南方周末》2012年11月29日。】。

“邻避”运动的出路何在

在“多输”循环中,“邻避”运动容易陷入无解的难题中。实际上,许多有污染嫌疑的公共设施是难被取消的,最终仍必须建在“某个后院”,如垃圾焚烧厂、污水处理厂、发电厂等公共设施建设项目,若缺乏公平合理的利益博弈和形成共识的有效系统,“以邻为壑”的局面仍将继续出现,社会和谐和科学发展将无从谈起。

他山之石,可以攻玉。“邻避”运动起源地的发达国家,在处理类似事件时的一些做法,可以为我们提供借鉴。美国的“环境纠纷解决替代机制”(EADR),允许涉及争端或可能产生冲突的团体进行面对面沟通,形成双方可以接受的解决方案。日本的“公害防止协议”,就是由从事可能发生危险企业活动的企业主,同厂址所在地、影响涉及地的环境部门或居民团体,就关于防止公害措施进行交涉后签订的。协议旨在促使企业主采取各种公害防止措施,其中一般包含技术规范、补偿措施、社区关系以及纠纷处理方式等内容。中国台湾地区的“环保回馈补偿机制”,让民众清楚,该如何在“游戏规则”下有序地表达自己的诉求。该“机制”要求,邻避设施的建设方,要把令人厌恶的邻避设施,尽力变成不那么讨人厌。例如,在社区附近增设公园、图书馆、运动中心等,另外还包括减免电费、减免土地相关税赋等经济补偿措施。

如今,“邻避”运动在一些发达国家和地区已经不多见了。总结其处理经验,不外乎是将选址、兴建与营运等所有环节的信息公开做到透明化、法治化,通过协商方予确定,并对利益受损方给予合理补偿。纵观国内“邻避”运动的过往事例,信息不透明、沟通不通畅是酿成形势恶化最重要的因素。“一个很重要的观念误区是,政府照顾大多数人利益,想当然地认为,小部分群体应该牺牲和付出。中国向来重视集体利益,对小部分个体的意见不以为然。封闭决策、简单通告,当老百姓开始有意见时,又采取回避的办法,于是越闹越大。”【引自《“邻避运动”兴起公众参与效应持续发酵》,《中国环境报》2013年5月29日。】同济大学诸大建教授的观点可谓一针见血。正是在这种思维误区下,严谨的环评程序以及邀请利益相关的市民参与听证等法定的并且可以化解矛盾的措施均被抛至一边,代之以通告、告知等形式的“单向度传输”。在信息化和公民环境意识高涨的时代,如此简单化对待怎能赢得理解和支持?待到民众反对之声四起,地方政府再被动出面,强调邻避设施的环境评估安全,此时已经丝毫无助于事态的缓解。李克强总理在新一届国务院首次廉政工作会议上强调:“对于一些涉及群众切身利益的问题,如环境污染等,政府信息不及时公开,社会上就议论纷纷,甚至无端猜测,容易引起群众的不满,产生负面影响,与其如此,还不如我们主动及时地公开,向群众‘说真话、交实底’!”“ 我们要把工作做在前面,不能等到社会上反映强烈了才去应对,去公开。”简言之,就是要让解释工作跑在质疑的前面。

为此,构建有效的信息公开和协作交流机制,是解决“邻避”难题的第一步。如果在每一次事件中,政府从一开始就尊重公众的知情权,将每一个项目的运行原理、技术分析、经济效益,实事求是权衡利弊地告之于众,并尽早地让利益相关方参与邻避设施的建设乃至前期规划中,相信许多冲突都不至于发生。

其次,要建立多元利益主体的利益补偿机制。利益问题是“邻避”运动的核心,建立多重利益补偿和回馈机制,让利益相关者在付出一定的环境成本后,可以通过其他形式获得回馈。借鉴境外成功案例,如在建设邻避设施的同时,在当地增设公园、图书馆或减免电费、土地相关赋税等,在利益上对当地居民进行“环保回馈”,以此作为补偿。

最后,优化公共政策的制定。有必要建立规范的选址决策程序,促进设施选址的科学性和程序正义。推动建立设施选址的“邻避风险评价制度”,将社会心理因素纳入风险评估体系。

虽然“邻避”运动一词自出现之日起,就不断有争议,一些学者认为它的长期存在会给社会带来许多不必要的成本。然而,不容忽视的是,在经济发展同环境保护、个人利益同群体利益等价值判断日益多元化的今日,“邻避”运动的出现,要求政府和居民在磨合中养成平等对话和理性沟通的习惯。从这个意义讲,“邻避”运动实际上是对执政能力的考验,也是衡量国家与社会关系互动、创新社会管理方式的一块试金石。

思考题

国外在化解邻避冲突方面有何经验?

发布时间:2013年09月26日 17:30 打印

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